수사권 조정 이후 수사종결의 현황 및 개선방안(22.1月)/김대근 外.한국형사·법무정책연구원

2018년 6월 문재인 정부는 권력기관 개혁차원에서 수사권 조정을 국정과제로 선정하여 추진하였다. 수사권 조정의 핵심은 경찰의 수사주체성을 강화하여 검사의 지휘가 없는 수사권을 행사하는 것으로, 검찰과 경찰 양자의 관계를 명령·복종의 수직적 관계가 아니라 견제와 균형을 이루는 대등·협력관계로 재설정한다는 의미를 담고 있다. 경찰의 수사주체성이 강화된 만큼 수사권 조정의 성격과 제도 시행으로 인한 변화 및 경찰 내외부의 평가, 그리고 입법정책적인 제언에 대해 검토할 필요가 있다.
수사권 조정의 핵심은 경찰의 1차적 수사종결권을 인정하여 범죄의 혐의가 있다고 인정되는 경우 검찰로 사건을 송치하지만, 그 외의 경우 불송치결정으로 1차적으로 사건을 종결할 수 있도록 함에 있다. 경찰의 수사종결권이 잠정적 처분인지 종국적 처분인지 여부에 대해서는 견해가 엇갈린다. 개정된 「형사소송법」은 경찰의 송치·불송치결정에 대해 다양한 통제장치를 마련하였다. 송치결정에 대한 통제장치는 검찰의 불기소권, 보완수사요구, 경찰에 대한 직무배제 또는 징계요구권이 규정되어 있고, 불송치결정에 대한 통제장치로 재수사요청, 이의신청, 송치요구권이 규정되어 있다. 이외에도 수사중지결정에 대한 통제장치도 마련되어 있다.
본 연구에서는 이 같은 수사권 조정 이후의 변화를 검토하고자 경찰청이 분석한 통계자료와 검찰청이 분석한 통계자료를 활용하여 경찰의 사건처리건수의 변화, 송치사건에 대한 보완수사요구건수, 불송치사건에 대한 재수사요청 현황과 이의신청요구 현황, 수사중지결정에 대한 시정조치요구 현황 등을 분석하고, 수사권 조정 시행 이후 경찰의 실무상 변화에 따른 비판적 반응을 검토하였다. 이를 통해 보건대 수사주체성이 강화된 현실에서 경찰 수사전문성의 한계점이 노출되어 비판이 제기되고 있다. 최근 입직 경찰의 자질이 향상되었고 수사심사체제를 도입하며 자격관리제를 시행하는 등 국가수사본부 나름의 노력을 기울이고 있으나, 설문 내용을 고려할 때 아직 미흡하다고 보는 것이 일반적인 평가로 보인다. 특히 검찰과 대비할 때 상대적으로 미흡하다는 평가를 받아온 분야에서는 계속적인 재교육이 필요하다.
경찰 내부평가를 통한 인식 조사에서 수사관들은 수사권 조정으로 종래보다 검사의 재량과 직접 수사활동이 상당부분 제한되었음에 동의하였다. 그러나 불송치결정의 도입으로 인한 절차가중으로 인해 업무가 가중됨에도 인력 증원이 충분히 이뤄지지 않고 있어 절차가 지연되고, 이에 따라 수사 기피현상이 나타나고 있었다. 이와 관련하여 공통적으로 제시하는 경찰수사 개선조치 방안은 수사인력의 확충, 수사전문성 함양이었다.
본 연구에서는 이에 관한 대책과 경찰의 수사전문성을 향상시킬 수 있는 방안에 대한 제언을 논하였다. 수사심사관제도 등 국가수사본부에서 제시하는 방침과 현행 체제가 과연 국민의 권익보호에 이바지 하고 있는지를 검토하고 대안을 제시하였다. 결론으로, 국가수사본부의 수사전문성을 강화하고 경찰수사의 전문화를 위한 개선을 꾀하는 한편 시민의 권리보장과 법적 안정성의 조화를 이룰 수 있어야 함을 강조하였다. 목차

국문요약 1


제1장



연구의 배경과 의의 3

제1절 | 수사권 조정의 배경과 필요성 5
제2절 | 수사권 조정 이후 변화상과 비판적 분석 8


제2장



수사권 조정의 함의 11

제1절 | 논의의 사회적 배경 13
제2절 | 입법 과정 16
1. 형사소송법 및 검찰청법 개정 16
가. 정치적 의제로서 수사권 조정 16
나. 입법 과정과 발의안 개관 18
2. 수사준칙(대통령령) 제정 21
가. 후속조치의 필요성 21
나. 새로운 수사준칙의 제정 23
3. 경찰수사규칙 제정 24
제3절 | 경찰 수사종결권의 의의 25
1. 개정 전 검사의 수사종결권 행사 25
가. 2011년 이전 25
나. 2012년 이후 25
2. 경찰의 수사종결권 부여 논의 과정 27
가. 수사종결 주체의 문제 27
나. 송치의 범위 29
다. 제출서류의 문제 30
3. 경찰 수사종결권의 성격 33
가. ‘송치’의 개념 및 선별송치주의 33
나. 수사종결권의 법적 성질 34
1) 수사종결권 행사의 범위 및 ‘종결’ 개념의 한계 34
2) 송치 내지 불송치결정의 처분성 36
3) 처분성 논의의 실익 37
4. ‘혐의 없는’ 피의자의 일상으로의 신속한 복귀 40


제3장



수사권 조정에 따른 견제와 균형의 방식 41

제1절 | 규범적 관점에서 본 변화 43
1. 수사종결에 관한 사법경찰관의 결정 유형 43
가. 개관 43
나. 법원송치 44
다. 검찰송치 44
라. 불송치 46
1) 혐의없음 46
2) 죄가안됨 46
3) 공소권없음 46
4) 각하 47
마. 수사중지 48
1) 피의자중지 48
2) 참고인중지 48
바. 이송 48
2. 경찰의 수사종결에 관한 견제장치 49
가. 개관 49
나. 송치결정에 대한 견제 49
1) 검사의 불기소권 행사 49
2) 검사의 보완수사요구 50
3) 검사의 직무배제ㆍ징계요구 52
다. 불송치결정에 대한 견제 54
1) 모든 불송치사건 서류 등 검찰 송부 54
2) 검사의 재수사요청 54
3) 고소인 등의 이의신청 57
라. 수사중지결정에 대한 견제 58
1) 모든 수사중지사건기록 검찰 송부 58
2) 검사의 시정조치요구 58
3) 고소인 등의 상급경찰관서 이의제기 59
4) 고소인 등의 검사 신고 59
제2절 | 실증적 관점에서 본 수사권 조정의 변화 60
1. 수사권 조정 이후 사건처리건수 추이 60
2. 송치사건 보완수사요구 현황 63
3. 불송치사건 재수사요청 현황 67
4. 수사중지사건 시정조치요구 현황 69
5. 고소인 등의 이의신청 70


제4장



수사권 조정에 따른 경찰실무 현황-내부적 관점 1 73

제1절 | 개관 75
제2절 | 사건의 접수단계 : 자의적 반려의 문제 77
1. 응답 내용 77
2. 언론보도 사례 77
3. 문제점 분석 77
가. 민사의 형사화 경향 의견 78
나. 준비없는 수사권 조정과 인력부족 79
제3절 | 수사진행단계 82
1. 수사전문성 부족 82
가. 언론보도 사례 82
나. 응답 내용 82
다. 분석 83
2. 장기사건과 방치 83
가. 응답 내용 83
나. 분석 84
3. 증거수집 불성실 85
4. 수사관 기피 신청 현황 85
제4절 | 수사종결단계 등 87
1. 부실한 불송치결정서 작성 87
가. 기사 내용 87
나. 분석 87
2. 불송치결정 통지누락 88
가. 응답 내용 88
나. 분석 88
제5절 | 결론 90


제5장



수사권 조정에 대한 경찰 수사관의 인식조사-내부적 관점 2 91

제1절 | 실무상 변화 93
1. 총평 : 개정입법 취지달성 측면 93
가. 불송치결정권의 행사문제 93
나. 검사의 결정재량 제한 94
다. 검사의 직접 수사권 제한 문제 94
라. 보론 - 검찰의 직접수사 총량 감소 관련 95
2. 불송치결정에 따른 업무가중 96
3. 등사업무 관련 97
4. 수사심사체계와 관련 97
가. 일반적인 평가 97
나. 지휘계통의 문제 98
제2절 | 수사부서 기피현상과 원인 99
제3절 | 대책 기타 제언 101


제6장



검토 및 개선방안 103

제1절 | 서설 105
제2절 | 국가수사본부의 수사권 조정 대책의 실효성 107
1. 개관 107
2. 개정법 입법취지의 관점에서 평가 107
3. 국민의 권익보호의 관점에서 평가 108
가. 수사심사체제 108
나. 시도청 중심 수사체제, 내부수사지휘 강화 108
다. 고소인 등 불송치결정 수사결과통지서 작성방법 개선 109
라. 고소·고발 접수 처리절차 개선 방안 110
마. 소결 110
제3절 | 국민권익보장을 위한 수사전문화 방향 111
1. 서설 111
2. 국가수사본부의 수사전문성 강화대책 111
가. 기존 전문수사관인증제도 111
나. 수사관 자격관리제 111
다. 분석 및 평가 112
3. 경찰수사의 전문화를 위한 개선방안 113
가. 서설 113
나. 종래 경찰수사 역량 113
다. 전문수사조직으로서 국가수사본부의 독립성 강화 114
라. 전문수사 팀장중심조직 개편 116
마. 업무 전념 환경조성 116
바. 인력증원 및 경·검간 수사인력 재조정 117
사. 직무분석을 통한 부서 간 인력조정 118
아. 교육제도의 개선 – 공판연계교육의 강화 118
제4절 | 경·검간 수사권 조정에 대한 입법론적 검토 119
1. 규범적 접근 – 입법론적 제언 119
가. 시민의 권리보장과 법적 안정성의 조화 119
나. 경찰수사의 법률적 완결성 강화 – 경찰항고제도 도입 120
1) 서설 120
2) 수사종결절차의 단순화 필요 120
3) 수사결과에 대한 경찰의 법률적 책임 필요 120
4) 이의신청제도의 비효율성 121
5) 경찰항고제도 122
다. 검·경찰 등 최소화 및 책임증대를 위한 개선 – 시정조치요구 요건 실무기준 122
1) 엄격해석의 필요 122
2) 법령위반 122
3) 인권침해 123
4) 현저한 수사권 남용 123
가) 주관적 요건의 요부 123
나) 실무기준 124
2. 사법자원의 효율적 배분을 통한 합리적 거버넌스 125


참고문헌 127

Abstract 133

부록

21-AB-04？수사권+조정+이후+수사종결의+현황+및+개선방안_내지+최종-복사.pdf

2.75MB