민주화 이후 신자유주의의 강화와 사회경제정책의 특징:김대중 정부의 사례를 중심으로*(윤 민 재/연세대)

요약(Abstract): 민주화 이후 한국사회의 불평등은 심화되고 있다. 그런데 여야 간의 정
권교체가 최초로 이루어지고 민주주의와 시장경제의 병행발전, 남북한 화해와 협력, 생산
적 복지를 주장한 김대중 정부 시기 때 불평등, 양극화의 현상이 심화되기 시작하였다.
또한 민주화 이후 대통들이 실시한 많은 사회경제정책들은 보수적이고 반개혁적인 성향이
강했다. 이것은 한국사회의 불평등과 양극화를 심화시켜 민주주의의 기초이자 토양인 사
회경제적 조건과 역량을 쇠퇴시킴으로써 사회갈등을 악화시켰다. 한국의 신자유주의는 성
장지향적, 발전지향적 국가의 모습과 결합하면서 사회 전 영역에 걸쳐 신자유주의를 확산
하였다. 민주화 이후 모든 정부들은 발전과 성장을 주요 키워드로 삼았고 노동배제와 복
지배제나 약화의 정책을 채택하였다. 그리고 김대중 정부는 성장과 발전논리, 신자유주의
논리에 포획된 관료엘리트에 의해 경제를 주도하였다. 그 결과 사회경제정책은 보수적인
성격으로 귀결되었고 복지정책의 효과 없이 불평등이 다양하게 노출되기 시작했다

I. 들어가는 말
민주화 이후 출현한 정부들은 진보, 보수 정권 모두 예외 없이 발전과 성장을 국정의
주요 키워드로 삼았고, 이를 바탕으로 노동과 복지를 주요 정책으로 채택하였다. 흥미로
운 사실은 외환위기 이후 각 정부들은 과거 발전국가적 형태를 경제발전의 수단으로 삼는
경우가 많았다는 점이다. 그럼에도 불구하고 민주화 이후 정부들은 발전국가의 속성을 벗
어난 정책을 선택하기도 하였다. 즉 신자유주의적에 기반한 성장정책을 통해 사회적, 경
제적 불평등과 빈곤 문제를 해결할 수 있다는 시각을 갖고 있었다.1) 그럼에도 불구하고
민주화 이후 정부들은 자신의 정치적 정당성 확보, 대중적 지지를 위하여 과거 정부와의
단절을 시도했다. 이들 정부들은 과거 권위주의정부의 비민주적인 경제운영방식을 비판하
면서 성장을 바탕으로 한 경제발전을 추진하였다. 이를 통해 민주화 이후 한국사회는 발
전국가를 이탈하면서 신자유주의 국가로 나갔고, 규제완화, 금융화, 자본자유화, 개방화,
유연화 등을 축으로 한 정책들을 전개하였다.
그 결과 민주화 이후 한국사회의 불평등은 심화되었다. 이러한 사실의 배경에는 신자유
주의의 흐름이 있음을 부인할 수 없다. 한국사회에서 본격적으로 신자유주의가 출현한 것
은 민주화과정 이후이다. 정치적 자유가 실현되었지만, 경제적 자유는 신자유주의적인 양
상을 점차 강화시켜 나갔다. 한국사회에서 신자유주의가 전면에 등장하게 된 배경에는 몇
가지 이유가 있다. 먼저 경제위기 극복을 위해 시장친화적 정책들이 필요했다는 점이다.
둘째는 글로벌 경제에서 한국경제의 부활과 혁신을 위해 신자유주의적 정책들이 필요했다
는 점이다(조찬수, 2014: 44). 민주화 이후 한국의 정치상황은 민주적인 절차와 제도가
안착되고 있었지만 대중들의 삶의 질과 복지의 수준은 그렇지 못하였다. 경제는 자유화되
고 있었지만 정부의 사회경제정책은 단순히 기업의 경쟁력 확보, 성장과 발전이라는 담론
의 틀에 갇혀 있었다.
물론 대중들의 삶의 위기문제를 극복하기 위해 민주화 이후 다양한 복지제도가 강화된
것은 분명하다. 그러나 그것은 제도와 정책으로서 강화되었지 실질적인 대중들의 삶의 질
의 개선, 불평등의 해소를 가져오지 못하였다. 서구의 복지국가의 역사를 보면 20세 이후
케인주의의 등장과 함께 복지정책은 더욱 강화되었다. 케인즈주의적인 관점에서 복지국가
1) 바우만은 신자유주의 시대 경제성장은 많은 사람들이 지금보다 더 심각한 불평등과 불안정한 조
건 및 더 많은 추락과 모욕, 굴욕을 겪게 될 것임을 예고한다고 주장한다. 경제성장은 소수에게
는 부의 증가를 의미하지만 대중에게는 사회적 지위와 자존감의 급격한 추락을 의미한다
(Bauman, 2013: 59).
민주화 이후 신자유주의의 강화와 사회경제정책의 특징:김대중 정부의 사례를 중심으로 _611
의 역할에 대해 “시장이 기대만큼의 경제성장을 이루는데 실패하거나 지역 간 균형발전,
완전고용, 낮은 인플레이션, 무역수지의 지속적 균형, 부와 수입의 정당한 분배 등을 달성
하는데 실패할 경우 이를 시정하고 모든 시민이 번영을 누릴 수 있도록 돕는 것”이라고
제솝(Bob Jessop)은 보았다(Jessop, 2010). 그는 서구의 20세기 중반 복지국가는 국가가
시장과 시민사회 사이의 관계를 조절함으로써 자신의 체제를 재생산하고자 하였다고 주장
한다. 그런데 그 이후 서구의 복지국가는 물질적 자원 제공 등을 통한 다양한 세력들의
갈등 조정, 다양한 세력들의 불안정한 균형에의 의존 등에 의해 국가체제의 재생산에 필
요한 실질적 통일성을 이루게 된다. 여기에는 사회복지뿐만 아니라 노동의 조직화, 여가,
소비규범 양식 등을 창출하고 보장하는 일이 중시된다.
연대에 기초한 복지국가는 국가의 기능과 위기대응 방식 등을 변화시켜왔다. 특히 전지
구화, 금융화 현상이 가속화되면서 국가는 이러한 정치경제학적 변화와 사회적 변화에 적
응해야 하는 과제를 안고 있다. 전지구화처럼 외부적 위기에 대한 대응으로서 복지국가는
제도와 정책을 통한 사회서비스 강화를 기본적인 대응방식으로 설정하였다. 유럽의 복지
국가의 수준에는 미치지 못하였지만 한국도 예외는 아니었다. 가령 돌봄 영역에서 사회서
비스 확장처럼 사회서비스 제도를 확장함으로써 위기를 돌파하고자 하였다. 이는 과거보
다 진일보한 것이지만 일반적으로 제도와 법규정을 변화시킴으로써 사회적 위기를 극복하
고 국가의 정당성을 확보하고자 하는 최소한의 복지의 정치였다. 결국 개인들은 자신의
생존과 복지문제의 해결을 위해 국가의 제도에 의존할 수밖에 없었다. 이 때문에 때로는
개인의 삶과 복지의 많은 부분이 제도에 의해 보장되며 개인들은 제도의 대상이 된다(한
동우･최혜지, 2015: 172). 결국 복지문제의 주체는 제도를 만드는 국가이며, 복지는 국가
의 통치와 관리의 대상으로 전락한다. 이는 결국 공공재가 특정권력의 사유화, 특히 신자
유주의 하에서 시장으로의 포섭이라는 비극을 낳기도 한다. 이러한 현상은 한국도 예외가
아니었다.
이러한 상황에서 개인의 좋은 삶은 복지제도 대상으로서의 급여 수급 여부와 그것에
의해 결정되는 복지수준에 의해 결정될 뿐이지 대중들의 개입, 참여의 가능성은 배제된
다. 이때 제도에 대한 복지문제의 의존은 제도형성을 둘러싼 정치사회의 대립으로 나타난
다. 정당정치가 복지정치의 핵심적 주체가 되어야 하지만 한국처럼 정당정치가 제대로 자
리 잡지 못하고 정당의 대표성이 떨어지고 지역에 기반한 정당의 독점성이 강한 경우 제
도형성의 문제는 특정 엘리트들의 경쟁으로 그치고 만다. 개인들의 복지와 삶의 문제가
자신들과는 동떨어진 엘리트의 경쟁이 되고 결국 대중들은 복지문제와 더 멀어지고 배제
되는 탈정치화현상이 강화된다. 이러한 현상들이 바로 민주화 이후 한국사회의 복지정치
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의 문제이자 복지국가로 나가는 과정에서의 한계였다.
가 글에서는 위의 문제의식을 바탕으로 민주화 이후 신자유주의가 등장한 배경과 문제
들을 살펴보고 사회경제적 불평등의 현황들을 객관적인 자료들을 제시하면서 진단할 것이
다. 그리고 신자유주의의 국가의 등장과 그 특징을 살펴보고, 그 후 이연구의 연구대상인
김대중 정부의 주요 사회경제정책을 살펴보고자 한다. 이 논의들을 통해 김대중 정부의
사회복지정책의 한계와 문제점을 지적하고자 한다.
Ⅱ. 발전국가의 해체: 신자유주의 국가 등장
한국의 산업화의 축적기반은 저임금 노동력이었는데 이를 위해 노동의 상품화가 필요
하였다. 그러나 최소한의 노동력보호와 노동의 재생산을 위해 사회복지정책이 일정 정도
필요하였다. 복지의 수준과 내용에 대한 사회적 합의 없이 복지정책은 기술관료들에 의해
추진되었다. 과거 권위주의 정부는 국민의 복지욕구와 장기적 전망에 대한 고려 없이 국
가최소부담, 수익자부담의 원칙에 충실한 경제논리에 의해 복지제도의 기초를 마련하였다
(정무권, 2000). 외환위기 이후에는 각 정부들은 금융산업과 서비스업을 중심으로 혁신과
유연성에 바탕을 둔 경제정책을 강조하였다. 이와 함께 사회복지정책은 노동과 연계된 복
지를 중시하며 개인의 자기책임을 강화하였다.
이러한 내용들은 국가개입의 여부를 기준으로 신자유주의국가, 발전국가를 보는 것이
아니라 복지, 금융, 노동 등의 분야에 국가가 어떠한 내용을 가지고 국가개입을 하는가를
기준으로 신자유주의 국가를 판단하는 것이다(지주형, 2013). 일반적으로 신자유주의는
발전국가로 하여금 국가개입의 구조를 통해 국제경쟁에서 지위를 향상시킬 수 있도록 한
다. 한국의 신자유주의는 탈규제, 개방, 노동유연화에 중점을 두었다. 특히 외환위기 시기
는 한국이 본격적인 신자유주의 체제로 접어드는 시점이었다. 한국의 신자유주의는 공적
자금 투입처럼 국가의 적극적인 개입도 보여주고 있고, 때로는 은행에 대한 자금지원, 건
설업계 자금지원 등의 지원정책도 실시하였다. 민주화 이후 정부들은 사회보험과 복지정
책을 강화하는 정책을 구사하기도 하였고 노사정을 설치하여 세력들 간의 타협을 이끌어
내기도 하였다. 이렇듯 한국의 신자유주의는 성장지향적, 발전지향적 국가의 모습과 결합
하면서 사회 전 영역에 걸쳐 신자유주의를 확산하였다. 이렇게 볼 때 국가는 지배계급의
이익을 보호하면서 계급들로 갈라진 사회를 통합하며 지배계급과 지배계급분파의 이익을
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대변하고 조절하는 조직으로 정의될 수 있다.2)
한국사회가 신자유주의 속에서 복지정책이 실효성을 거두지 못한 데에는 몇 가지 이유
가 있다.3) 첫째 신자유주의 구조조정과 유연화 정책이 압도적인 상황에서 사회복지정책
이 불평등을 감소시키는 데에는 한계가 있었다. 구조조정 중 수량적 유연성을 경험한 노
동자들은 공장 내에서 고용불안과 동료관계의 악화를 경험하였을 뿐만 아니라 일상생활,
사회적 관계 등에서 부정적인 경험을 하였다(박재규, 2001). 둘째 복지수혜대상을 생산적
복지에서 강조한 것처럼 노동과 일과 연관시켜 정책을 전개했다는 점이다. 셋째 민주화
이후에도 과거 독재시절의 성장중심적 담론이 압도적으로 우세했다는 점이다. 즉 성장을
하면 불평등과 빈곤의 문제가 자연스럽게 해결될 것이라는 담론이 대중사회에서도 우세했
다는 점이다. 넷째 한국사회가 가지고 있는 제도문제의 경로의존성 문제이다. 즉 과거부
터 한국사회의 복지제도는 수혜자부담원칙, 성장에 대한 보조 장치, 국가의 적극적 개입
반대라는 제도였다(윤상우, 2009: 235). 다시 말해서 한국사회에서는 신자유주의의 힘이
점차 거세지면서 보편적 복지가 자리 잡기 힘들어지게 되었다. 다섯째 사회운동세력이 유
기적으로 연계하여 불평등 문제를 해소할 수 있는 복지동맹이 취약하고 주요 복지정책은
여전히 대통령이나 주요 관료집단이 집행하였다. 이러한 점들은 궁극적으로 한국사회의
실질적 민주주의의 발전을 가로막는 장벽이기도 했다.
1990년대 들어 한국사회에서는 발전국가의 시대가 종막을 내리고 국가와 기업 사이의
조절과 협조를 토대로 국가의 경제정책을 실시하는 탈발전국가 시대로 접어들게 되었다.
발전국가가 근본적으로 공동체의 목표를 우선시하는 가치에 기반을 둔다면, 신자유주의는
국가의 간섭을 축소함으로써 개인의 자유와 이익이 증진될 수 있는 사회를 목표로 한다.
발전국가는 국가가 전략적 간섭을 통해 시장을 지도함으로써 압축적 경제성장을 달성하는
발전양식이며, 간섭은 정부가 민간기업의 사적결정에 영향을 미치거나 시장의 자원분배에
개입하여 가격을 의도적으로 왜곡하고 전략적으로 중요하다고 여겨지는 산업을 보호하며
나아가 보조금 등 각종 지원정책을 통해 육성하는 것을 말한다(이연호, 2013: 92).4)
2) 국가내의 파워블럭은 독점자본의 이익을 보호하는 가운데 이루어진다. 국가 내의 부서들 사이에
갈등이 존재하더라도 국가는 통합적 기능을 통해 다양한 자본가계급분파들의 이익을 보장하게
된다(송백석, 2007: 63).
3) 복지전략은 완전고용과 소득평등을 일반적으로 추구한다. 이 문제는 건전재정과 서로 대립하게
되면서 서구의 국가들은 상이한 정책을 사용하였다. 첫 번째 전략은 건전재정을 위해 노동시장
을 유연화하고 복지제도를 후퇴시키는 전략으로 자유주의 전략으로 불린다. 두 번째 전략은 건
전재정과 소득평등을 유지하기 위해 완전고용을 포기하는 전략으로 보수주의 전략으로 불린다.
여기에서는 노동시장 유연화와 복지제도는 후퇴한다. 세 번째 전략은 완전고용과 소득평등을 유
지하는 사회민주주의 전략이다. 여기에서는 노동시장이 유연화되지만 복지제도의 후퇴를 최소화
한다(김영범, 2001: 334-335).
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한국의 발전국가적 속성을 강조하는 논자들은 국가의 효율적인 시장개입을 통해 시장
의 발전이 조속히 달성되어 한국의 경제기적을 달성했다고 주장한다. 발전국가의 주요 관
심사는 자율적 시장의 수립 및 확대를 위한 국가의 역할에 있다.5) 혹자들은 신자유주의
도 발전주의적 목표를 위한 하위 차원의 이념, 담론으로 규정해야 한다고 본다(김종태,
2014: 169). 신자유주의가 강화되는 시점에서 나타난 세계화, 선진화 담론들도 결국은 발
전주의의 담론이며 발전국가가 신자유주의를 자율적으로 수용하여 담론적 수단으로 활용
하고 있다고 본다.
그러나 중요한 것은 담론적 수준이 아니라 발전국가의 본질적 속성이 신자유주의 하에
서 변형되거나 상실되고 있고 신자유주의는 발전국가와는 다른 규제완화, 민영화, 금융화,
자본의 자유화를 본질로 한다는 점이다. 신자유주의국가에서 중요한 정책은 규제를 완화
하고 기업의 자유로운 경제활동을 보장하는 것에 있다. 한국은 1990년대에 들어가면서
발전국가의 틀을 서서히 벗어나기 시작하였고 신자유주의라는 큰 틀 속에서 필요에 따라
국가가 다양한 경제정책에 개입하면서 금융자본과 대기업의 활동을 보장하였다. 발전국가
는 권위주의를 통해 정치사회적 요구로 인해 성장에 지장이 있는 환경을 없애고 시민사회
및 시장의 극단적인 이기적 요구를 억압하고 정치적, 사회적으로 안정적인 질서를 추구한
다. 이러한 국가의 역할은 발전국가에서만 나타나는 것은 아니고 현대자본주의 국가의 일
반적인 특징이기도 하였다. 자본주의의 비예측성, 무절제성으로 인한 비용을 국가는 스스
로 떠안아 자본주의의 위기는 극복될 수 있었다. 국가는 기업들이 외부화하는 비용을 처
리해주고 자본주의 발전을 돕기도 하고 실업, 질병 등 위험들을 관리함으로써 대중들을
보호하기도 한다. 실업이 늘어나고 환경, 공공의료 등의 과제에 대처하지 못하면 자본주
의는 발전할 수 없다(Calhoun, 2014: 324-328). 그 정도로 국가는 자본주의 발전과 성
장을 위한 보호자, 수호자의 역할을 하였다.
한국도 예외는 아니었다. 다만 한국의 경우 민주화과정을 거치면서 국가가 시민사회 및
4) 한국의 발전모델은 동아시아 발전 모델의 한 부분이다. 동아시아 발전모델은 전략적 산업정책을
중시한다. 전략적 산업정책은 다양한 인센티브, 규제수단 등을 제공하여 성공적인 산업전환을 가
능하게 했고 경제성장을 위해 전략을 계획하고 이를 성공적으로 수행할 수 있는 자율적 역량이
있는 제도가 있었다. 즉 어느 정도의 관료의 자율성이 허용되었고 경제발전의 파트너와 유대, 협
력관계를 맺는 연계된 자율성을 가지고 있다. 동아시아 국가들의 성장을 가능하게 했던 요소 중
국제적 요인, 즉 냉전이라는 국제환경도 중요한 역할을 했지만 그 국가의 내부구조와 정치적인
선택도 매우 중요한 영향을 미친 요인이었다(임혜란, 2013).
5) 신자유주의적인 통치도 사회에 개입해야 한다. 사회의 모든 층위에서 경쟁메커니즘이 조절적 기
능을 수행하도록 사회에 개입해야 하는 것이다. 신자유주의 통치는 사회에 대한 조절자로서 보
편적 시장의 구성이라는 목표를 달성하게 된다. 이때 통치는 단순한 경제적 통치가 아니라 그
이상의 의미를 갖는 사회의 통치를 말한다(Foucault, 2012: 219).
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시장, 기업에 대하여 억압적이며 절대적인 권력을 행사하거나 권위주의를 통해 일방적으
로 지배할 수 있는 가능성이 줄어들게 되었다. 여기에는 몇 가지 요인이 있다. 결정적으
로는 관료들의 인식의 변화와 대기업의 자율성 신장, 자본의 자유화 등이 중요하였다. 특
히 신자유주의 성향을 가진 관료들의 힘과 지속적인 경제자유화 정책의 실행은 대기업을
통제하고 규제하는 국가권력의 변형을 가져왔다. 이것은 결국 한국경제의 전지구화, 금융
산업의 탈규제화와 함께 금융과 자본의 변화를 가져왔다. 이 모든 것을 추진한 신자유주
의 질서의 강화와 전지구화는 경제관료들의 사고의 핵심적 원리였고 정책선택의 한 배경
이었다.
Ⅲ. 민주화 이후 경제상황과 불평등
어떤 민주주의냐에 따라 공공재를 공급하는 방식과 재분배의 성격이 달라진다고 보았
을 때 한국의 경우 복지문제를 둘러싸고 민주주의가 제대로 이행되지 않고 있다고 볼 수
있다.6) 민주화 이후 복지정책들은 기업복지와 연복지에 의존하고 있었고 국가복지 수준
은 매우 낮았다. 또한 성장에 비해 한국의 복지수준은 민주화 이후에도 여전히 낮았다.
민주화 이후 한국의 복지제도 확대는 유럽 복지국가를 따라잡는 것에 불과하였다. 또한
기업복지도 축소되었다. 사회보험비와 근로기준법 상의 급여 등 법정복지와 노동자들의
복리후생과 기업 헌신도에 기여하는 비법정복지를 보면 법정복지는 늘어났지만 비법정복
지는 하락하였다. 기업들은 법정복지가 늘어나고 세계화 담론, 국제경쟁력 문제가 중시되
자 비법정복지를 줄이기 시작하였다. 비법정 복지는 선별적 성격을 갖는 것으로 임금노동
자 간의 소득불평등을 심화시키는 하나의 원인이 되었다(송호근･홍경준, 2006:
143-145).
민주화 이후 한국사회의 소득불평등의 큰 요인 중의 하나는 근로소득 불평등이었다. 즉
노동시장에서 발생하는 근로소득 불평등 심화가 큰 문제였다(강신욱, 2014: 48). 아래 표
6) 서구의 민주주의 발전과정을 보면 지배자가 시민의 몫을 자의적으로 취하지 않도록 하는 약속에
서 민주주의가 출발했고 지배층은 대중의 승복을 얻기 위하여 민주주의를 제도화했다. 제도화의
내용과 수준에 따라 사회적 안정과 불평등은 달라질 수 있다(강명세, 2014: 284-285). 그만큼
정치제도의 성격이 현대사회에서는 복지수준과 내용을 결정짓게 된다. 특히 한국사회처럼 보수
적 정치의 흐름이 강하고 소수정당이 자리 잡기 힘든 구조와 지역적 대결이 큰 구도에서는 서구
의 복지정치, 사회적 약자나 소외층을 대변하는 정당이 자리 잡기 힘들다. 그렇기 때문에 복지국
가의 안착을 위해서는 먼저 선거제도의 개혁, 정치제도의 개혁이 필요하다.
616_ 인문사회 21, 제7권 제3호
에서 보듯이 실질임금은 하락하였고 상대빈곤율은 점차 높아지고 있었다.
<표 1> 대통령 시기별 주요 경제지표(단위: %)
시기 성장률 실업률 고용률 최저임금 명목임금 실질임금
1993-1997 7.4 2.4 60.3 8.6 11.0 5.7
1998-2002 5.0 4.9 58.1 8.6 6.0 2.6
2003-2007 4.3 3.3 59.7 10.6 6.6 3.6
2008-2012 2.9 3.4 59.0 5.7 3.4 0.1
출처: 최영기(2013: 203)
<표 2> 정부 시기별 분배 지표의 변화
김영삼 김대중 노무현 이명박
지니계수 0.260 0.287 0.292 0.302
5분위 비율(%) 3.8 4.4 4.5 4.7
상대빈곤율(%) 9.3 12.4 14.9 17.2
중산층 비율(%) 73.8 68.4 67.6 65.2
출처: 강신욱(2014: 517)
민주화 이후 2002년 수출액이 1,626억달러였지만 2007년에는 2배 이상 증가하였다.
2009년 수출은 3,636억달러, 수입은 3,210억달러로 무역수지 흑자는 420억달러를 기록
하였다. 그럼에도 불구하고 2009년의 절대빈곤율, 상대빈곤율은 전 년에 비해 증가하였고
18세-65세 근로연령 세대의 빈곤율은 11.7%로 OECD 평균 9%보다 높게 나타났다. 빈곤
이나 불평등의 원인은 결코 낮은 경제성장이나 가족해체의 문제가 아니었다. 경제성장이
지속적으로 되고 있음에도 불구하고 저임금, 불안정 일자리가 늘어났던 것이다(김윤태,
서재욱, 2013: 262-266). IMF이전 0.25였던 지니계수는 2011년 0.289로 상승하였고 5
분위배율도 더 높아졌다. 임금불평등문제에 있어서도 2012년 중위임금의 2/3 미만을 받
는 저임금노동자 비율도 세계 최고의 수준을 보여주었다(이태수, 2015: 101-103).
한국사회의 불평등이 완화되지 못하고 지속적으로 악화되는 데에는 여러 가지 원인이
있다. 무엇보다도 노동시장에서의 불평등 문제가 있다. 교육수준별, 사업체규모별, 고용형
태별 임금격차가 확대되고 있다. 특히 경제개방 이후 제조업에서의 저임금일자리의 구축
민주화 이후 신자유주의의 강화와 사회경제정책의 특징:김대중 정부의 사례를 중심으로 _617
과 임금불평등으로 이어지고 있다. 이러한 불평등 문제를 해결하기 위해서는 단순히 교육
분야에 대한 문제해결만으로는 불충분하고 경제산업구조와 노동시장구조의 문제에 대한
해결이 필요하다.7) 두 번째는 인구와 가족구조의 변화이다. 1인가구가 증가하고 있고 여
성가구주가 꾸준히 늘어나고 있다. 여성들의 경제참여가 반드시 불평등을 완화하는 것은
아니었고 오히려 가구소득의 불평등을 유지시키는 기제로 움직이기도 하였다. 세 번째는
재분배정책의 실패이다. 공적이전이나 사회보험기여금의 재분배는 불평등 해소에는 큰 역
할을 하지 못하였다(전병유, 2013: 21-29).
불평등의 구조적 문제에 대한 분석과 이에 대한 제도적, 정책적 대안이나 치유 없이 성
장이나 형식적인 복지재원의 확보는 실질적인 불평등의 해결책이 될 수 없었다. 불평등을
양산하는 노동시장구조의 근본적인 개혁과 산업구조의 개편이 선결조건이었다. 그러한 문
제인식 없이 사회복지정책의 형식적 확대만을 통해 불평등 문제를 해결하고자 한 정부정
책은 한계가 있었다.
Ⅳ. 사례분석: 김대중 정부의 사회경제정책의 성격과 그 한계
1. 민주주의와 시장경제의 병행발전의 의미와 한계
: 금융개혁과 재벌개혁
“지금은 세계화 속에서 경제적 국경이 없는 가운데 무한경쟁을 하는 시대입니다. 세계와
의 경쟁에서 이기면 희망이 있고, 지면 장래가 없습니다. 그런 점에서 수출증대와 투자유치
를 위해 애쓴 여러분이야말로 진정한 애국자입니다(김대중 대통령 연설문1권: 107).”
“민주의의와 시장경제는 동전의 양면이고 수레의 양바퀴입니다. 분리해서는 결코 성공할
수 없습니다. 나는 민주주의와 시장경제를 병행 발전시켜 우리 경제를 건강하게 되살리고,
세계 선진국 대열로 끌어올릴 것입니다(김대중 대통령 연설문1권: 117).”
위의 연설내용에서 보듯이 김대중 정부는 민주주의 없는 시장경제가 정실자본주의를
7) 신자유주의 이후 개인의 노력과 성과의 상관관계가 약화되고 있다. 노력에 대한 보상을 받을 사
람과 보상을 받지 못한 사람 사이에 계층격차가 발생하고, 이것이 바로 양극화의 원인이 되고
있다. 하층의 청년들은 ‘노력해봤자 소용없다’라는 결론을 내리고 사회적 위험을 무방비로 떠안
게 된다. 이들은 쉽게 사회적으로 고립되고 위험과 실패에 대한 자기책임, 자기결정을 따르게 된
다(우치다 타츠루, 2013).
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낳았고 경제위기를 불러왔기 때문에 위기를 해결하기 위해서는 민주주의와 시장경제를 병
행 발전시켜야 한다고 보았다. 이를 위해 시장문제에 대한 정치의 적극적 개입을 막고자
하였다. 정치와 경제를 분리시킴으로써 경제위기가 극복될 수 있다고 인식하였다. 김대중
정부는 국제경쟁의 강화를 매우 중시하였다. 이러한 차원에서 김대중 정부는 해외투자의
유치를 강조하였다. 이를 위해서는 해외자본이 한국경제를 바라보는 시선을 긍정적으로
바꾸어야 했고 해외투자와 관련된 제도개선은 당연한 것이었다.
이를 위해 김대주 정부는 기업개혁, 노동개혁, 금융개혁, 정부개혁과 정치개혁을 추진하
였다. 기업개혁을 위해서는 기업경영의 투명성제고, 상호지급보증해소, 재무구조의 획기적
개선, 핵심부문 선정, 지배주주 및 경영진의 책임강화 등을 강조하고 제2금융권의 경영지
배구조개선, 순환출자의 억제, 부당내부거래의 차단을 추가하였다. 재벌개혁을 위해서는
기업의 인수 및 합병 시장을 개방하고 상호출자나 채무보증을 금지하며 사외이사제도를
강화하고 소액주주 권한을 강화하였다. 또한 금융개혁은 부실금융기관을 정리하며 공적자
금을 통해 부실채권을 정리하고 해외자본에 대해 금융시장을 개방하는 것을 주 내용으로
하였다.
1997년 12월 채권시장이 개방되었고 이어 주식시장도 전면 개방되었다. 또한 선물시
장, 옵션투자, 단기금융상품도 허용되었다.8) 이러한 현상은 전 세계적인 현상이었다. 선
물시장 중 가장 먼저 발명된 것은 선물증권이었다. 거대기업들은 자산운용을 통해 새로운
수익을 창출할 수 있는 기회를 갖게 되었다. 이는 금융의 탈규제를 필요로 하였다. 미국
은 이를 위해 1999년 ‘그램리치 블라일리법’을 도입했다. 이 법은 은행업과 보험업을 통
합할 수 있는 길을 열어주었고 씨티뱅크의 지주회사는 막대한 수익을 올릴 수 있었다
(Sapir, 2012: 139).
김대중 정부는 경제위기 돌파와 세계화에 대한 흐름을 잘 활용하기 위해서는 재벌개혁
이 필요하다고 보았다. 재벌개혁은 재벌해체나 재벌의 약화를 의미하는 것이 아니라 상품
과 자본, 서비스의 자유로운 이동을 가능하게 하는 재벌구조의 개편을 의미하는 것이었
다. 이러한 담론은 개혁에 대하여 정당성을 제공하는 것으로 이용되었다. 김대중 정부는
경제위기를 극복하기 위해서는 국제경쟁을 극대화해야 하며 경쟁을 방해하는 정치, 경제
적 관행과 제도를 개혁해야 한다고 보았다(김영범, 2001: 424). 그러나 그 결과는 개혁이
라기보다는 대기업에 대한 규제를 완화하고 그들의 활동범위를 넓혀주는 것으로 귀착되었
8) 2009년 말 기준으로 한국주식시장에서 외국인의 주식소유 비중은 약 32%에 이른다. 삼성전자
의 경우 약 50%지분이 외국인 소유이며 포스코는 50%, 4대 시중은행은 약 60%에 이른다(박형
준, 2013: 240).
민주화 이후 신자유주의의 강화와 사회경제정책의 특징:김대중 정부의 사례를 중심으로 _619
다. 예를 들어 1999년 일반지주회사 제도 도입, 2000년 금융지주회사 제도 도입, 1998년
출자총액제한제도 폐지, 2000년 지주회사의 익금불신입제도 도입, 1999년 자사주 취득한
도 완전폐지 등을 들 수 있다(이병천, 2013: 159). 이로 인해 과거의 국가와 재벌의 지배
연합은 해체되었지만 국가-재벌-은행 연계체제는 자유화되고 전면 개방된 금융시장이 재
벌을 규율하는 형태로 변화했으며 자본시장이 재벌과 대기업을 규율하기 시작하였다. 재
벌체제는 여전히 계열사 간 출자로 연결되어 있었고 국가-금융-산업의 연계 관계는 해체
되고 대신 신자유주의의 지배가 더욱 강화되었다(이병천, 2013: 176-178).
“규제개혁을 통하여 정부의 시장개입을 원천적으로 봉쇄하고 민간의 경쟁을 촉진시켜 나
감으로써 경제활동의 자율성을 신장하고 국민의 창의력이 최대한 발휘될 수 있도록 하겠습
니다(김대중 대통령 연설문1권: 553).”
당시 김대중 정부의 생산적 복지 개념에 영향을 준 보고서 ‘국가경쟁력 제고를 위한 국
정개혁방향(1998)’을 보면 민주주의와 시장경제의 병행발전을 위한 실천원리로서 자유와
정의, 효율을 중시하였다. 정의의 원리는 효율의 원리와 조화를 이루어야 하며 시장경제
질서 확립을 위해서는 무엇보다도 경제적 자유의 보장과 엄격한 자기 책임이 필요함을 강
조하였다. 경제주체들이 자신의 선택과 행위가 낳은 결과에 대해 스스로 책임을 지는 자
기 책임의 원칙이 있어야 하며 내외국인을 차별하지 않는 시장개방을 강조하였다(류상영･
진영재, 2001). 이 보고서에서 보듯이 민주주의와 시장경제의 병행발전은 사실은 후자에
더 초점을 맞추었다. 이는 자유로운 시장질서의 확립이라는 신자유주의의 흐름을 강조한
것이었다.
김대중 정부는 규제개혁의 차원에서 공정거래법의 적용을 확대하고 경제력 집중억제
원칙 하에 재벌개혁을 동시에 추진하였다. 김대중 대통령은 집권 초기에 기존 규제의
50% 철폐를 목표로 설정하고 강력한 규제개혁을 실시하였다. 김대중 정부는 다원적 규제
개혁추진체계가 아니라 규제개혁위원회로 조직을 단일화하여 체계적인 추진체계를 가지고
있었다. 그러나 규제의 50% 철폐라는 목표를 달성하기 위한 방식에 치중하였고 매우 획
일적이고 강압적인 방식을 실시했기 때문에 실효성 있는 성과를 거두지 못했다는 비판을
받았다(최유성·이종한, 2008: 512).
김대중 정부의 철학은 김대중 대통령의 대중경제론에 바탕을 두고 전개되었지만 당시
의 경제상황과 여러 가지 구조적 조건은 그것을 어렵게 했다. 자연스럽게 자유로운 시장
경쟁의 강조와 발전국가 모델로부터의 탈피가 요구되었다. 이를 통해 김대중 정부는 IMF
의 권고사항을 받아들이면서 신자유주의로의 이행과 그 정체성을 담아내기 시작하였다.
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IMF는 정리해고제 실시, 노동시장 유연성제고, 외환관리법 개정 등 'IMF 플러스‘라는 것
을 요구하였고 실무단장을 서울에 상주시키면서 한국정부의 약속 이행을 감시하였다. 한
편 미국은 월가 금융자본과 자국의 패권적 이익을 관철시키기 위해 김대중 정부에게 IMF
관리체제를 강화할 것을 요구하였다. 미국은 IMF 대표단의 한국정부와의 협상을 지휘하
였고 최초 IMF 협약에는 없는 ’IMF 플러스의 개혁‘을 강제하기도 하였다. 이를 근거로
김대중 정부는 5대재벌과 재벌개혁 5원칙에 합의하였고 노동 측과는 정리해고제 및 근로
자파견제 도입에 대하여 합의를 이끌어냈다(이병천, 2013: 155).
2. 노동개혁의 한계
“노동의 유연성을 갖추고 노동자의 권익을 보장해 줘야 합니다. 노동의 권익도 보장하지
만, 그 유연성도 노동계는 인정해야 합니다. 우리가 지난번에 정리해고제를 도입했는데, 되
도록 실업자를 안 내는 게 목적이지만 불가피하면 정리해고를 해야 됩니다. 이래서 기업이
살아나야 합니다. 기업이 살아야 노동자도 일터가 있습니다. 기업이 죽고 나면 일터도 아무
것도 없습니다(김대중 대통령 연설문1권: 168).”
위에서 보듯이 김대중 정부는 노동유연성의 도입과 정리해고제의 실시는 기업도 살리
고 노동자도 살리는 상생의 길로 인식하였다. 그러나 그 가운데 기업의 활성화, 경쟁력
확보가 제일 우선순위의 과제였다. 노동의 권익보다는 유연한 고용제도의 도입이 더 시급
한 과제였다고 인식하였다. 당시 김대중 정부의 실업문제에 대한 정책은 과거 정부보다
개혁적인 면이 있었지만 주먹구구식의 정책도 있었음을 부인할 수 없었다. 가령 정부실업
통계는 정확성이 떨어졌고 이에 대한 예산배정도 체계적이지 못한 면이 있었다. 실업예산
을 노동부가 관장하고 있었고 지방자치단체별로 체계적으로 실업자 수가 예측되지 못하고
있었다. 이와 관련하여 당시 행정자치부장관은 국회에서 다음과 같이 발언하였다.
“각 시도별 실업자 수는 통계청에서 조사를 하고 있으니까 저희들이 이중으로 할 필요는
없습니다. 우리들이 하는 것은 도에 배정된 예산을 시군구별로 실업자 수에 비례해서 나누
어주기 위한 간이조사입니다.”9)
김대중 정부의 노동문제에 대한 인식은 철저하게 근로능력을 조건으로 한 정책이었다.
김대중 정부는 노동시장의 유연화정책을 본격적으로 도입하였다. 이와 함께 경제활동 활
9) 15대국회 경제구조개혁및실업대책특별위원회, 202회 4차회의록(1999.4.8.).
민주화 이후 신자유주의의 강화와 사회경제정책의 특징:김대중 정부의 사례를 중심으로 _621
성화와 민간부문의 고용증대를 꾀하면서 사회안전망을 강화하는 정책을 구사하였다. 그렇
지만 재정위기를 막기 위하여 공공부문의 일자리창출이나 적극적 노동시장정책에 대한 투
자, 그리고 사회보험에의 재정투입 등은 최소화하였다. 그렇기 때문에 적극적인 사회복지
정책, 북유럽의 사회민주주의 유형으로는 평가받기 어려운 면을 지니고 있었다. 결국 김
대중 정부는 고용증대와 소득평등을 동시에 추구하였지만 건전재정을 주장하였기 때문에
소득평등을 이루어내기 어려운 한계를 지니고 있었다. 김대중 정부는 고용증대, 소득평등,
건전재정을 모두 확보하고자 하였지만 노동시장의 유연화를 통해 경제활동의 활성화와 고
용증대를 추구하면서 사회안전망 확충을 통해 소득불평등을 최소화하고자 하였다. 그렇지
만 건전재정에 대한 부담이 있었기 때문에 김대중 정부는 일자리창출, 적극적 노동시장정
책에 대한 투자, 사회보험에의 재정투입은 최소화하는 전략을 사용하였다(양재진, 2003:
409).
또한 김대중 정부는 4대 보험체제를 통해 국민들에게 안정적인 복지를 제공하고자 하
였다. 1997년과 2000년도를 비교하면 산재보험은 824만 명에서 886만 명으로, 고용보험
은 430만 명에서 675만 명으로, 공적연금은 857만 명에서 1,172만 명으로 증가하였다.
이 증가는 사회적 위험에 노출되었을 경우 시장임금과 가족에 의존하던 사람들이 국가복
지 영역으로 들어왔다는 긍정적 의미를 가지며, 김대중 정부의 국가복지 강화로도 평가받
을 수도 있다(김연명, 2002: 364). 그러나 이러한 정책들은 선거를 앞두고 성급하게 만들
어진 측면이 강하다는 비판을 받았다. 더 큰 문제는 정책실시를 위한 예산확보에 대한 검
토가 부족하였다는 사실이었다(김일영, 2011: 364). 실업급여의 경우 임금 대체율이 평균
임금의 50%로 저임금 노동자들의 경우 실업기간 동안 최저생계유지에 충분한 수준은 아
니었다(정무권, 2000: 347).
“국민 모두가 신지식인이 되어 창의적인 지적 능력을 발휘함으로써 높은 부가가치를 실현
하는 가운데 더 한층 자기의 소득을 가져 올 수 있게 할 것입니다(김대중 대통령 연설문 2
권: 603).”
“근로능력이 있는 모든 국민에게는 고부가가치의 창출과 자기소득의 증대라는 두 가지 목
적을 동시에 달성할 수 있는 인적자원 개발(Human Resources Development)에 중점을 두
고 있습니다. 이것이 생산적 복지의 핵심입니다(김대중 대통령 연설문3권: 265-266).”
위의 연설문에서 알 수 있는 것처럼, 김대중 대통령은 생산적 복지를 인적자원개발의
관점에서 바라보았고 근로능력이 있는 집단만을 배경으로 한 복지정책을 구상하였다. 이
러한 구상의 연장선 상 속에서 등장한 신지식인개념도 경제적 부가가치를 창출하고 소득
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을 올린다는 경제적 차원의 개념에 불과한 것이었다. 당시 김대중 정부는 외환위기의 원
인을 경제체계의 비합리성에서 찾았고 경제문제를 부의 창출문제로 국한시켜 보는 경향이
있었다. 이러한 사고방식 속에서 나타난 신지식인 개념은 부의 창출을 위한 것이었다. 모
든 것을 물질로 환원해 계산하고 부의 창출의 절대적으로 중시하는 태도는 매우 위험한
것이었다. 실제로 신지식인은 경제적 부가가치 창출에 도움이 되지 않았고 경제, 과학, 지
식, 교육질서를 왜곡하는 것이었다(김덕영, 2014: 238-239).
3.생산적 복지의 한계
김대중 정부는 1999년 민주주의와 시장경제의 병행에 추가하여 생산적 복지라는 개념
을 제시하였다. 생산적 복지는 사회의 가장 불우한 위치에 있는 사람에게 최소한의 기초
생활을 충족시켜 이들이 공동체 내에서 삶의 의의를 확인하고 자발적으로 사회에 참여하
게 하며 고용 및 인간개발에 의한 복지체계를 통하여 복지수혜자가 자립, 자조, 자활할
수 있도록 지원하여 개인의 창의성을 발휘하게 하여 국가생산성과 국민복지를 동시에 향
상시키는 것을 의미한다(임혁백･안석교 외, 2000).10)
김대중 정부가 구상한 생산적 복지는 인적자원개발의 성격이 매우 강하였다. 인적자원
을 개발하여 경제적 가치를 높이고 소득을 증대하는 것이 매우 중요한 과제였다. 그러나
생산적 복지는 근로를 하는 집단이 대상이었지 결코 실직자나 무직자는 대상이 아니었다.
김대중 정부는 개인의 진정한 복지는 국가에 의존함으로써가 아니라 스스로의 노동에 기
초한 시장 소득의 획득을 통해서만 가능하다고 보고 있었다. 이것은 복지비 지출과 복지
급여의 수준이 낮고 소득재분배측면에서 국가개입이 최소화되었다는 점에서 자유주의적인
복지정책으로 분류될 수 있었다(조영훈, 2002: 91).
김대중 정부 하에서 이루어진 4대 보험의 성과는 세계에서 유례를 찾아보기 힘든 빠른
속도로 진행된 결과물이었다. 사회보험11)에서 제외된 최저생계비 이하의 빈민들을 위해
10) 자조는 민주주의 통치술의 중요한 상징이다. 자조는 사회와 개인의 이해관심을 간접적으로 일
치시킴으로써 사회와 개인을 개조하는 기술을 말한다(Cruikshank, 2014: 142-161). 나아가 자
조는 빈곤이나 계급갈등을 해결하는 수단이기도 하며 계급관계를 탈정치화하거나 빈민들을 정
치에서 배제하지 않고 그들을 능동적으로 만듦으로써 국가개입을 최소화하는 수단이기도 하다.
11) 의료보험을 제외하면 한국의 사회보험은 민간보험과 비슷한 운영원리를 따르고 있고 소득재분
배효과가 낮다. 특히 김대중 정부는 민간보험사의 개인연금에 대한 세금공제를 확대하였다. 공
적연금과 비슷하게 노후소득을 보장해주는 개인연금은 과거 연간 납입금액의 40%만을 소득공
제했지만 2001년부터는 240만원 한도 내에서 100% 소득공제 받도록 하였다. 이는 중산층 이
상의 개인연금에 대한 관심을 늘렸고 민간생명보험 시장이 급성장하는데 일조하였다. 생명보험
민주화 이후 신자유주의의 강화와 사회경제정책의 특징:김대중 정부의 사례를 중심으로 _623
서는 기초생활보장법을 마련하였다. 당시 보건복지부 장관은 이 법을 “복지를 하는 사람
이라면 꿈의 제도라 할 만한 세계 어디에 내놔도 손색이 없는 이 제도는 순전히 김 대통
령의 결단이었습니다”라고 평가할 정도로 김대중 정부 복지정책 가운데 중심에 서 있는
제도였다(김대중, 2010: 343). 이 법은 최저생계비 이하의 모든 가구에게 연령이나 근로
능력유무에 관계없이 기초생활을 보장하였다. 2000년 10월 현재 그 수혜인구는 150만
명으로 늘어났다. 1999년 소외계층을 지원하는 사회복지예산을 25.2% 증액하였지만 그
수치는 OECD국가들의 기준과 비교했을 때 최하위의 수준에 머무는 것이었다. 복지예산
을 증액하는 것도 중요하였지만 사회 각 분야의 복지수요에 대응할 수 있는 정책을 마련
하고 한정된 자원을 효율적으로 집행하는 것도 문제였다.12)
그러나 김대중 정부는 기초생활보장제도를 복지정책의 핵심으로 바라보았다. 이 정책이
빈곤에 대한 책임을 개인으로 이전시키는 것이 아니라 국가에 부여하고 있고 수혜자격을
완화함으로써 빈곤에 대한 사회적 책임을 더욱 확대했고 공공부조에 대한 빈민의 권리와
국가의 의무를 표현하고 있다는 점에서 신자유주의를 넘어선 국가책임이 강화되었다는 것
으로 보았다(김연명, 2002: 126). 이러한 주장은 공공부조제도의 개편과 노동연계복지가
나타났지만 그 이상으로 보편적 사회보험의 확대와 재편이 이루어졌기 때문에 신자유주의
적 특징이나 자유주의적 특징 모두를 갖지 않는다고 보는 것이다. 그러나 이러한 주장은
제도의 변화만으로 복지의 수준과 내용을 읽고 있고 복지정책의 핵심적 지표인 노동의 탈
상품화, 시장과의 탈연계라는 변수를 간과한 주장이었다.
김대중 정부의 복지정책은 '생산에의 참여를 통한 복지'의 의미를 갖는다. 생산적 복지
는 노동을 통한 복지를 강조하며, 이는 미국의 근로연계적 복지나 복지혜택의 대상자를
노동시장에 참여시키기 위해 정부가 교육훈련과 일자리를 제공하는 영국식의 ‘복지로부터
노동으로의 전환’ 정책과 유사한 것이었다. 노동을 통한 복지는 노동의 상품화를 촉진하
게 되어 있고 국민들이 자신의 생활을 위해 더욱 시장에 의존하게 만든다는 취약점을 지
사의 연간 수입보험료도 1997년 약 49조원에서 2000년에는 57조원으로 늘어나 사회보장지출
총액의 2배를 넘었고 GDP에 대한 생명보험 보유계약고의 비율은 1997년 166%에서 2000년에
는 215%로 늘어났다(조영훈, 2002). 특히 민주화과정 이후 보험업계에서 각종 보장성 보험,
저축성보험 등이 급증하였다. 예를 들어 변액보험, 종신보험 등이 그 예이다. 이 보험들은 자본
시장의 불안정성 증가로 금융위기가 닥치자 보험회사들이 수익성을 확보하고 리스크의 위험을
가입자에게 전가하고자 하는 기획으로 만들어진 상품들이다(이지원･백승욱, 2012: 104-105).
보험사는 종신보험을 통해서는 생명을 경제적 자산으로, 변액보험을 통해서는 생명보험 상품이
미래를 위한 투자의 성격을 지니는 것으로 선전하였다. 생명보험은 재테크 열풍과 함께 보장자
산을 마련하는 수단으로 국민들에게 인식되었고 보장자산을 마련하지 않는 가장이나 개인들을
도덕적으로 무책임하고 문제 있는 사람으로 낙인찍혔다.
12) 15대국회 농어민및도시영세민대책특별위원회, 제208회 6차회의록(1999.10.21).
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니고 있다. 물론 생산적 복지는 지금까지의 복지개념을 뛰어넘어 거대한 개념적 틀을 보
여주었다는 장점이 있다. 그러나 유연생산체제에서의 생존전략의 일환으로 주창되었고 고
용을 통한 생산에의 복무, 즉 국가복지의 일차 책무가 빈곤해소나 불평등 완화가 아니라
기술교육과 훈련을 통한 노동유연성과 경제효율성을 증진시키고자 한 것이었다. 따라서
복지국가의 기초인 탈상품화나 사회재계층화에는 큰 도움이 되지 못하였다(고세훈, 2003:
205-212). 또한 김대중 정부는 복지에만 전념하는 것이 아니라 시장경제 활성화에 더 초
점을 맞추고 개인은 능력에 맞는 대로 노동시장에 참여하여 자신과 가족의 복지를 향상시
켜야 한다는 점을 강조하였다. 즉 복지급여의 수준과 내용은 노동 동기를 훼손하지 않는
수준에서 제공되고 자활의지를 향상시키는 방향에서 전개되어야 한다는 의미를 강조하였
다(박용수, 2012: 3).
김대중 정부는 실업정책에 막대한 자금을 투입했다. 실업정책을 제외하고 김대중 정부
의 복지정책은 경제수준의 향상에 따른 점진적 확대라고도 볼 수 있다(송호근･홍경준,
2006: 180). 그리고 김대중 정부의 사회보험 재정에 대한 지원은 보수적이었고 가입자의
보험료와 고용주의 부담금을 통해 이루어졌다. 고용연계성이 중심적 원리로 작동하였고
소득이전 효과가 미미했으며 교육과 의료 외에 사회서비스가 빈약하였다. 제도는 빠른 속
도로 구성되었지만 그 제도의 내용은 유럽의 복지국가의 수준에는 미치지 못하였고 소득
재분배효과도 거의 없었다. 외환위기 이후 복지 지출비는 증가했지만 많은 부분이 기업과
노동자의 부담으로 충당했고 국가는 단순히 행정관리자의 역할에 머물러 탈상품화, 사회
재계층화라는 복지국가의 성격을 갖기에는 미흡하였다. 이러한 점은 김대중 정부의 복지
정책이 위기관리의 정책의 일환으로 제시되었다는 사실에 기인한다. IMF는 공공부문 개
혁, 노동시장 개혁 등으로 인해 나타난 실업과 빈곤문제로 인한 대중들의 불만을 완화하
기 위해 사회적 안전만의 확충을 한국정부에 요구하였다. 그렇기 때문에 복지 등 사회정
책 전반은 성공적인 구조조정을 위해 필요한 수준에서 위기관리를 하는 수준에서 진행되
었다. 따라서 김대중 정부는 사회적 시민권을 확대하는 목적보다는 수단적인 차원에서 최
소한의 복지를 제공하는 것에 만족하였다는 평가를 받기도 하였다(신광영, 2015: 172).
노동시장의 유연화 정책으로 인해 비정규직 노동자가 양산되면서 노동자내부에서 임금
격차가 심화되었고 이들 간의 임금경쟁이 치열해졌다. 실업자들은 하향 이직을 하거나 비
정규직으로 남기도 했고 때로는 비경제활동인구로 스스로 남기도 했다(안재흥, 2013:
463). 사실 노동자내부의 격차심화는 김영삼 정부 때부터 예견된 일이었다. 김영삼 정부
당시 노사정 간의 합의에 의해 노동법을 개정하고자 했을 때 재계는 정리해고, 변형근로
시간제, 파견근로제 등 노동시장 유연화를 강력하게 요구하였다. 이때 한국노총, 민주노총
민주화 이후 신자유주의의 강화와 사회경제정책의 특징:김대중 정부의 사례를 중심으로 _625
구분 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
중앙정부지출
(GDP 대비%) 20.4 23.7 24.8 24.6 24.9 24.5 24.3
조세부담율
(GDP 대비%) 19.5 19.1 19.5 21.8 22.5 21.8 22.3
보건복지부
세출예산
(전체예산대비%)
4.2 4.1 5.0 6.0 7.5 7.1 7.5
사회보장비 0.93 1.01 1.26 1.55 1.97 1.80 1.78
은 파업에 돌입해 정리해고 등은 유예되었지만 그 후 김대중 정부 때 노사정 합의를 통
해 대기업과 대규모 사업장 노조 합의를 통해 정리해고 등에 대해 침묵했다. 이들은 고임
금과 기업복지를 매개로 연대하게 되었고, 반면 저임금 노동자, 비정규직 노동자들은 그
혜택에서 배제되었다. 노사정위원회는 합의사항의 이행을 강제할 권한을 갖고 있지 않았
고 합의내용의 실천은 정부의 정책의지에 따라 좌지우지되고 있었다. 김대중 정부의 관료
들은 노사정이 합의를 도출하지 못해도 행정부 차원에서 정책을 입안하고 집행하는데 문
제가 없다고 생각하고 있었다(조찬수, 2014: 122).
김대중 정부의 복지정책은 과거 정부와 단절된 것이 아니라 근로복지와 노동상품화 정
책을 유지하면서 때로는 국가의 적극적인 시장개입을 용인하고 성장을 강조하는 발전국가
시절의 모습을 그대로 보여주기도 하였다. 이것은 계층 간의 불평등을 낳고 노사 간의 갈
등을 심화시키고 비정규직에 대한 차별과 배제를 강화할 수 있는 위험한 성격을 지니고
있었다. 일부는 이러한 김대중 정부의 복지가 민주화 이후 경제적 민주화, 삶의 질의 고
양과는 관련 없이 복지국가에 대한 신자유주의적 공격을 피하기 위한 수사와 정책이었고
외환위기로 인해 양산된 피해자들에 대한 보상의 성격이 강하다고 바라보았다(조찬수,
2014: 124). IMF 위기극복의 과제를 안고 탄생한 김대중 정부는 민주주의 문제보다는
권위적이고 관료적인 신자유주의 정책을 통해 위기 극복 문제에 집중하였다. 그것은 결국
민주주의의 위기 문제를 불러왔고 김대중 정부의 정당성을 훼손하였다. 또한 실업문제,
양극화 문제가 악화되면서 지지세력의 이탈이 늘어나기 시작하였다. 그 후 점차로 사회적
약자의 참여가 배제된 상태에서 기술관료에 의한 경제정책의 독점이 생겼고, 이는 관료주
도적인 신자유주의의 질서를 만들어내는 체제를 견고하게 하였다.
<표 3>사회복지 관련 비용 추이
626_ 인문사회 21, 제7권 제3호
(GDP 대비%)
사회계발비
(GDP 대비%) 1.32 1.54 1.91 2.02 2.48 2.34 2.29
국가 GDP 대비
국민의료비
국민의료비중
국민1인당
의료비순위
(191개국중)
공적재정부담
사적비용부담
(민간보험,
본인직불)
수진시
본인직접지불
덴마크 8.0 8 84.3 15.7 15.7
노르웨이 6.5 16 82.0 18.0 18.0
스웨덴 9.2 7 78.0 22.0 22.0
프랑스 9.8 4 76.9 23.1 20.4
독일 10.5 3 77.5 22.5 11.3
영국 5.8 26 96.9 3.1 3.1
출처: 양재진(2003)
한편 서구의 경우 사회보장지출 수준이 1980년대에 20%가 넘었지만 당시 김대중 정
부시기는 매우 낮은 수치를 보여주었다. 정부의 사회보장지출은 절대액에서 1997년 5조
2천억원에서 2000년 7조 8천억원으로 증가하였지만 사회보장지출총액에서 차지하는 비
중의 측면에서는 31.2%에서 29.5%로 감소했다. 사회보험의 지출총액은 증가하였다. 그러
나 이것은 정부재정이 늘어나서 그런 것이 아니라 사회보험 가입자의 보험료와 고용주의
분담금이 늘어났기 때문이었다(조영훈, 2002: 280-281).
아래의 표를 보면 의료보험제도의 취약성이 다른 국가에 비해 더 약하다는 점을 알 수
있다. 공적재정부담도 2001년도 이후 50%대 이상으로 상승하였지만 OECD 국가들의 평
균에 비해 여전히 낮은 수준임을 알 수 있다. 이는 개인부담 비중이 1990년대에 비해 낮
아지고 있지만 다른 국가들에 비해 개인지출부담이 높음을 보여주는 것이었다. 물론 김대
중 정부 하에서 공공의료비가 상승한 것은 분명하지만 민간의료비 구성이 크게 감소하지
않고 있다는 사실은 여전히 의료비에 대한 국민 개인의 부담이 줄어들지 않고 있다는 것
을 보여주는 것이었다.
<표 4> OECD 국가의 GDP 대비 국민의료비와 공적재정부담: 1997년도(단위%)
민주화 이후 신자유주의의 강화와 사회경제정책의 특징:김대중 정부의 사례를 중심으로 _627
미국 13.7 1 44.1 55.9 16.6
일본 7.1 13 80.2 19.9 19.9
한국 6.7 31 37.8 62.2 43.0
OECD 평균 7.9 - 72.6 27.4 22.0
출처: 정무권(2002)
<표 5> GDP 대비 국민의료비 추이
(단위: 조원, %)
19901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012
국민
의료비 7.5 8.7 10.5 11.6 13.6 15.7 18.6 20.5 20.8 24.2 26.8 32.7 35.1 39.9 43.4 48.9 55.5 62.5 68.1 76.6 86.1 91.7 97.1
GDP
대비(%) 3.9 3.8 4 3.9 3.9 3.8 4 4 4.1 4.4 4.4 5 4.9 5.2 5.2 5.7 6.1 6.4 6.6 7.2 7.3 7.4 7.6
공공
의료비 2.9 3.2 3.8 4.2 4.8 5.9 7.5 8.8 10 11.7 13.1 18.1 19 20.8 22.8 25.9 30.4 34.2 37.1 43.2 48.7 50.9 52.9
구성비
(%) 38.8 36.4 36.1 36.6 35.6 37.6 40.5 43 47.9 48.5 49 55.3 54.2 52.2 52.6 53 54.7 54.7 54.5 56.5 56.6 55.5 54.5
민간
의료비 4.6 5.6 6.7 7.4 8.8 9.8 11.1 11.7 10.8 12.5 13.7 14.6 16.1 19.1 20.6 23 25.1 28.3 31 33.3 37.3 40.8 44.2
구성비
(%) 61.2 63.6 63.9 63.4 64.4 62.4 59.5 57 52.1 51.5 51 44.7 45.8 47.8 47.4 47 45.3 45.3 45.5 43.5 43.4 44.5 45.5
출처: 보건복지부 ?2012 국민의료비 및 국민보건계정?; OECD Health Data 2014 재구성.
Ⅴ. 결론
김대중 정부의 경제정책, 노동정책, 복지정책을 보면 복지적 요소도 있지만 전체적으로
보면 신자유주의적 속성이 강하였다. 복지확대정책을 강화한 것은 신자유주의 정책을 효
과적으로 하는데 기능적으로 필요했기 때문이었다(손호철, 2006: 260). 왜냐하면 경제위
기를 돌파하고 IMF를 극복하기 위해서는 신자유주의적 정책을 실시해야 했고 이에 따른
사회갈등을 완화하기 위해 복지확대가 필요했기 때문이다. 또한 복지확대가 신자유주의적
구조조정에 장애가 되지 않기 때문에 IMF 등도 이를 인정하였다. 즉 복지정책의 왜곡이
자 국가의 ‘복지’의 독점이자 권력논리로의 흡수였다.
628_ 인문사회 21, 제7권 제3호
김대중 정부의 복지정책은 신자유주의적이라고 규정하기 어렵다는 주장도 있다. 그러나
복지정책은 다른 노동 및 경제정책과 분리되어 설명될 수 없고 그것은 때로는 구조적으로
연계되어 있거나 상호의존적이기도 하다. 몇몇 복지정책의 성격이 신자유주의적인 성향과
동떨어졌다고 해서 친노동적, 반기업적이라고 일괄적으로 해석하는 것도 무리이다. 김대
중 정부가 가지고 있는 대외적 조건, 계급적 조건, 정책결정구조 등을 복합적으로 보고
복지정책이 그러한 다양한 정책메커니즘과 신자유주의 정치라는 틀 속에서 어떠한 역할을
수행하고 있고 어떤 의미를 갖는가를 총체적으로 분석하는 일이 더 중요한 일이다. 김대
중 정부 시기의 IMF관리체제는 신자유주의적 경제운영기조에 한국경제가 직접 노출되고
IMF, 세계은행 등의 신자유주의적 개혁요구를 전면적으로 수용할 수밖에 없는 상황이었
다(정태환, 2009: 397).
김대중 정부는 신자유주의적 정책을 견지하였지만 시장에 정책적으로 개입하기도 하였
다. 구조조정, 워크아웃에서 보듯이 그 성과가 좋지 않았을지라도 때로는 시장제도의 대
원칙을 거스리고 개입을 하였다. 이는 공적자금의 투입에서 보듯이 민간의 도덕적 해이와
시장질서 왜곡을 가져오는 위험을 지니고 있었다. 대기업의 구조조정의 경우 기업들이 자
산매각 등을 통해 부채규모를 줄이기보다는 시가발행에 의한 유상증자와 자산재평가를 통
해 규모를 줄이는 방식을 선택하였다. 따라서 기업들은 회사채발행, 유상증자 등에 의존
할 수밖에 없었고 투자신탁회사가 자금조달 창구역할을 하였다(전창환, 2004: 31). 김대
중 정부는 이렇듯 신자유주의적 정책과 시장에 대한 국가개입, 즉 지도자본주의의 모습을
때로는 동시에 보여주기도 하였다(구현우, 2011).13)
그러나 큰 틀에서는 신자유주의의 논리를 전면적으로 채택하고 이를 보다 효과적으로
사회에 투영하는데 몰두하였다. 김대중 정부시기에는 자유주의적인 정치를 지향하였지만
신자유주의적 정책을 기반으로 경찰 등 물리력을 폭력적으로 동원하기도 하였다. 물론 교
원노조합법화, 노조정치활동 허용 등이 있었지만 공무원노조합법화가 이루어지지 않았고
13) 이와 관련하여 김대중 정부의 국가를 신자유주의적 국가로 보기에는 힘들고 여전히 발전국가의
틀을 가지고 있다는 시각도 있다. 이 주장이 제시하는 근거는 아래와 같다. 먼저 김대중 정부
의 국가-시장관계는 자유방임모델보다는 발전국가적 모델에 입각해있고 재벌구조개혁을 위해
정부가 개입하는 것이 정당화될 뿐만 아니라 보다 효율적이라고 인식되고 있으며 심지어 민간
기업의 정책결정과정에 대통령이 직접 관여하고 있다는 증거를 제시한다. 김대중 정부는 대기
업들에 대해서는 규제를 강화하지만 중소기업, 벤처산업, 지식정보산업 등에 대해서는 재정적
지원 및 시장보호를 강화하였다. 또한 전략산업통제에 관련하여 김대중 정부는 공기업민영화를
확대하고 기획예산위원회를 설립하여 공기업민영화 및 공공부문 개혁을 주도하였다. 그러나 중
요한 점은 자본주의 시장에서 국가의 지원과 규제, 개입없이 완전하게 자율적으로 작동하는 시
장, 자본은 존재하지 않는다는 사실이다. 신자유주의 국가도 자유화, 개방화, 민영화를 주장하
지만 그것을 추진하고 이끌어가기 위해서는 국가의 개입이 절대로 필요하다.
민주화 이후 신자유주의의 강화와 사회경제정책의 특징:김대중 정부의 사례를 중심으로 _629
정리해고 합법화, 파견근로제 합법화 등이 나타났다.
김대중 정부는 민주주의의 발전과 경제발전, 복지정책강화를 동시에 추진한 정부였다.
인권과 대북정책에 있어서는 과거 정부와 차별적인 정책을 실시하여 어느 정도의 성과를
거두기도 하였다. 반면 민주주의와 시장경제의 발전을 축으로 사회복지정책을 확대하였지
만 양극화와 불평등이 확대되었다는 비판을 받았다. 생산적 복지를 통해 사회약자층을 끌
어들이고 정부의 정당성을 확보하고자 한 것은 긍정적으로 평가받을 수 있지만 이것이 근
본적으로 약자층을 지원하고 유럽식의 사회복지정책의 기조를 확대한 것은 결코 아니었
다. 과거 정부와 마찬가지로 성장에 기초한 발전을 추구하였고 자본자유화, 금융화, 개방
화, 노동유연성을 더욱 강하게 추진함으로써 신자유주의 정치의 틀을 견고하게 했음을 여
실히 보여주었다. 결국 김대중 정부는 신자유주의 틀을 벗어나기 힘들었고 그 안에서 사
회복지정책의 확대를 통한 경제적 정당성과 성과를 거두고자 하였다. 이러한 것들은 대내
외적인 구조적 환경과 신자유주의의 틀에 갇힌 관료들의 인식, 그리고 김대중 정부의 리
더십의 한계가 작용한 결과이자 사회경제정책의 실패의 증거였다.
630_ 인문사회 21, 제7권 제3호
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민주화 이후 신자유주의의 강화와 사회경제정책의 특징:김대중 정부의 사례를 중심으로 _633
* Institute of State Governance Studies, Yonsei University(Email: ysociology@daum.net)
The Study of Strengthening of Neoliberalism and Characteristics
of Social Economic Policy since the Democratization in Korea
Yoon, Min Jae*
Abstract: Inequality in Korea is getting worse since the democratization. Especially
this phenomenon of inequality and polarization, which seemed to appear after the
change of government between the opposing parties: the Kim Dae-jung government
period, which asserted co-development of democracy and the market economy,
reconciliation and cooperation of the South and North Korea, and productive welfare.
Moreover, the problem in the presidential system after democratization is that social
economy policies were anti-democratic or had conservative tendency held by the
democratic presidents. This worsened the inequality and polarization in Korean
society and degenerated social conflicts by declining social economics condition and
capability which acts as the basic and foundation of democracy. In the case of
neoliberalism in Korea, it is combined with foreign exchange crisis, intervention of
IMF, appearance of de-developmental state, lineup of bureaucrats who accommodated
the logic of neoliberalism, and attempts by organization of state to correspond to
domestic and foreign situation. Also it has characteristic of the nation actively
intervening in financial and labor parts. Korean neoliberalism places emphasis on
deregulation, opening, and labor flexibilization. Especially, the foreign exchange crisis
occurred when Korea began in earnest about entering neoliberalism. There was
pressure from outside which strengthened neoliberalism policies, yet it was the Kim
Dae-jung government that actively adopted neoliberalism policies such as
restructuring.
634_ 인문사회 21, 제7권 제3호
Key Words: Neoliberalism, Inequality, Social Economic Policy, Democratization,
Democracy