국내정치와 남북관계: 초당적 합의기반을 찾아서(25-11-4)/김태경.국회미래연구원

<요 약>

 

1. 행정부 교체에 따른 대북정책의 일관성 상실과 초당적 합의기반의 약화

 

민주화 이후 남북관계의 부침에도 불구하고, 노태우 정부부터 참여정부(1988~2008년)까지는 대북정책의 일관된 기조가 유지되었음
   ∙ 7.4 남북공동성명의 정신을 계승한 남북기본합의서 이후, 정부의 대북정책은 기본 원칙과 기조를 확립하고 이후 정책 이행과 제도화가 점진적으로 심화되어 왔음
  ∙ 그러나 2008년 이후 정권교체에 따라 대북정책의 기조와 이행이 크게 달라지면서, 남북관계의 안정성과 통일･외교･안보 정책의 연속성이 흔들리게 되었음
 

  ▶최근 정치적 양극화가 통일･외교･안보 정책의 기조와 이행 과정 전반에 직접적인 영향을 미치며, 지속가능한 정책 수행과 국익 창출을 제약하는경향이 심화되고 있음
  ▶이는 구조적으로 변화하는 한반도 외부환경 속에서 극복해야 할 과제임

2. 대북정책 초당적 합의기반에 영향을 미치는 요인: 한반도 외부환경, 국내정치리더십, 시민사회 합의기반

탈냉전기 역대 정부에 존재했던 대북정책의 초당적 합의기반과 최근의 변화를 검토하면, 다음 세 가지 요인이 주요하게 작용했음

 

① 한반도 외부환경 변화
② 국내정치 리더십의 성격(ex.보수 정부/정당의 정책적 유연성)
③ 민족공동체 의식, 경제사회적 이해 등에 근거한 시민사회 합의기반

▶민주화 이후 보수･진보 정권 모두는 남북기본합의서가 규정한 ‘통일 지향 특수관계’ 개념을 토대로, 평화공존, 화해협력, 단계적 통일 실현을 목표로 하는 대북정책을 계승･발전시켜 왔음

 

  ∙ 노태우 정부는 1991년 남북기본합의서 채택을 통해 7.4 남북공동성명의 ‘자주･평화･민족대단결’ 3원칙을 계승하고 탈냉전･민주화 시기 대북정책의 기본 틀을 정립했음
  ∙ 김대중 정부와 참여정부는 노태우 정부의 대북정책 기조를 계승･발전시켜 평화공존, 화해협력 및 점진적 통일 노력을 심화하며, 남북관계의 제도화를 추진했음

 

그러나 2008년 이후 탈냉전･민주화 시기 정부들이 축적해 온 초당적 기반이 부정되면서, 대북정책의 정치적 양극화와 비일관성이 본격화되었음

 ∙ 이명박 정부는 ‘비핵개방 3000’ 정책을 통해 사실상의 남북 상호인정과 단계적 접근에 기초한 평화통일 기조에서 벗어나, 상호주의와 체제전환중심의 흡수통일론으로 전환함으로써, 과거의 초당적 기반이 무너짐
 ∙ 박근혜 정부는 유화적 접근을 병행했음에도 불구하고 북한붕괴론, 흡수통일 기조를 유지하였음
 ∙ 문재인 정부는 한반도 평화과정을 추진하며 기존 대북정책 기조를 복원하려 했으나, 심화된 정치적 양극화로 인해 초당적 합의기반은 오히려약화되었음
 ∙ 윤석열 정부는 이명박 정부 시기의 대결적 기조로 회귀하였고, 그 결과 시민사회 내 이념적, 정치적 분열이 더욱 심화되었음

 

3. 대북정책 초당적 합의기반 복원을 위한 제언

국제질서의 구조적 전환과 한반도 안보환경 변화에 대응해 지속가능한 남북관계를 확립하기 위해서는, 무엇보다 국내정치의 양극화 완화가 필수적임
현재 남북관계와 외교안보 정책을 둘러싼 시민사회 내 첨예한 이념적 대립은 냉전적 적대 구도를 연상시키는 양극화된 지형을 형성하며, 국내 사회적 공론과 민주적 협의 과정을 위협하고 있음

 

  ∙ 2000년대 후반 이후 정권교체 때마다 대북정책 기조가 급격히 전환되면서, 시민사회의 인식 분열과 이념적 양극화도 심화되어 왔음
한반도와 주변 환경의 구조적 변화, 그리고 시민사회의 양극화 심화 속에서, 정당정치 차원에서 2008년 이전 역대 보수･진보 정부가 공유했던 남북합의와 초당적 대북정책 기조를 복원하는 일은 시급한 과제임
 ∙ 초당적 합의의 복원은 대외 신뢰성 제고, 남북관계의 제도적 지속성 확보, 국익 중심의 협력외교 복원에 기여할 것임
 ∙ 남북기본합의서 채택에서도 나타나듯, 보수 정권과 정당이 실용적 접근과 정책적 유연성을 발휘할 경우, 대북정책에 대한 국내 정치적 반대를 최소화하고 합의기반을 조성하기 용이함
 ∙ 현재의 정당정치 구조에서는 보수 정당이 남북관계에 대해 개방적이고 실용적인 태도를 견지하고, 다수 여당이 초당적 합의기반 형성에 적극 협력함으로써, 양당 간 정책 수렴을 도모할 필요가 있음
∙ 이러한 초당적 수렴 노력은 특히 정치적 양극화가 심화된 시민사회 환경속에서, 안정적이고 지속가능한 대북정책 추진을 위한 핵심적 토대로 작용할 수 있음
아울러 국민적 합의기반을 강화하기 위해서는 미래지향적 사회적 대화의
지속이 필요함
 ∙ 정당 간 초당적 수렴은 다수 유권자의 지지 확대를 통해 안정적이고 일관된 통일･외교･안보 정책의 추진을 뒷받침할 수 있음
 ∙ 사회적 합의기반 확장을 위해서는 특히 ‘메타인식’을 바탕으로, 상대 진영에 대한 왜곡된 인식과 정서적 대립을 교정하고 중장기적 한반도 미래상을 둘러싼 상호 존중과 신뢰를 회복해야 함

 

 

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