신산업정책의 의의 및 성공을 위한 정책 제언(26-7-3)/이종호.KIF

<요 약 >

 

▶ 최근 공급망 위기, 불평등 심화, 기후변화 등을 계기로 기존의 산업정책이 신산업정책으로 재등 장하고 외연이 확대되었으나, 우리나라는 관련 지출 비중이 OECD 평균에 미치지 못하고 여전히 전통적인 수출 및 제조업 중심 기조에 의존하는 등 과거의 패러다임에 머물러있음.

 

▶ 정부 주도의 신산업정책은 외부효과, 조정 실패, 공공 투입 부족 등 시장 실패를 해소할 수 있으 나, 정보 비대칭성과 민간 부문의 지대 추구 유인 증대 등으로 정부 실패를 야기할 가능성도 상 존함.

 

▶ 미국의 ARPA와 페루의 Mesas Ejecutivas는 신산업정책의 벤치마크로서 다음과 같은 성공 요인 들을 시사함.

 

▶ 우선 객관적인 성과 지표 설정과 체계적인 모니터링을 통해 실패 기업을 정리하는 메커니즘을 구 축하고, 지속적인 민관 협력 및 소통을 통해 정보 비대칭성을 해소해야 함.

 

▶ 또한 시장의 높은 불확실성을 감안하여 상황 변화에 맞춰 단계별 목표와 예산을 유연하게 조정하 는 관리 체계가 필요하고 지속적인 정책 평가를 통해 실효성을 검증해야 함.

 

 

<내  용>

 

산업정책(industrial policy)은 18세기 후반 알렉산더 해밀턴의 유치산업 보호론에서부터 제2차 세 계대전 이후 동아시아와 중남미 등 개발도상국들의 압축적인 성장정책에 이르기까지 국가 주도 개발 전략으로서 오랜 역사를 지니고 있다.

그러나 주류 경제학계에서 산업정책은 대체로 긍정적인 평가를 받지 못해왔다.

경제학자들은 산업정책이 이론적으로 시장 실패를 교정하고 자원배분의 왜곡을 시정 할 수 있다 하더라도, 현실에서는 정부가 어떤 산업이나 기업이 미래에 성공할지 정확히 판별할 수 없 는 정보 비대칭성에 의한 정부 실패가 더 크다고 보았다.

뿐만 아니라, 정부의 인위적인 승자 선택(pick ing winners)은 민간 기업들의 혁신 대신 비생산적인 로비 활동과 지대 추구 행위를 조장하며 결과적 으로 시장 경제의 효율성을 훼손한다는 것이 지배적인 통념이었다.

그러나 2010년대 후반 이후 미 · 중 패권 경쟁으로 인한 공급망 위기, 양질의 일자리 소멸과 지역 간 불평등 심화, 그리고 기후위기 대응 등을 시장 메커니즘만으로 해결할 수 없다는 한계에 봉착한 상황 에서 산업정책이 주요국의 핵심 정책 수단으로 재등장했다. 이러한 흐름을 일찍이 주도하고 있는 중국 은 막대한 보조금과 정책금융을 투입하며 전기차, 배터리, 태양광 등 미래 첨단 제조업의 공급망을 선 점하였다.

이에 대응하여 미국 역시 기존의 시장 자유주의 기조에서 선회하여 반도체법(CHIPS)과 인 플레이션 감축법(IRA)을 제정, 파격적인 세제 혜택과 보조금을 수단으로 핵심 제조업 시설을 자국 내 로 유치하고 대중국 기술 유출을 통제하고 있다.

이러한 산업정책의 재등장 및 전방위적 확장을 학계에서는 과거의 전통적 방식과 구분하여 신산업 정책(new industrial policy)이라 명명하고 있다.1)

 

    1) Rodrik, Dani(2022), An Industrial Policy for Good Jobs, The Hamilton Project. 

 

전 세계적인 패러다임 전환 속에서 신산업정책의 중 요성이 그 어느 때보다 커진 만큼, 본고에서는 이 정책의 필요성 및 잠재적 한계점을 짚어보고자 한다.

아울러 신산업정책의 성과에 대한 실증분석과 주요국의 성공 사례를 제시한 후, 이를 바탕으로 우리나 라가 직면한 구조적 과제를 해결하기 위한 실효성 있는 정책 제언을 제시하고자 한다.

 

1. 신산업정책의 정의

 

Juhász et al.(2024)2)에 따르면 신산업정책은 과거와 같이 특정 제조업 육성에 치중하는 것을 넘어, 공공의 목표 달성과 사회 전반의 구조개혁을 견인하는 정부 정책을 포괄하는 광범위한 개념이다.

 

     2) Juhász, Réka, Nathan Lane, and Dani Rodrik(2024), The New Economics of Industrial Policy, Annual Review of Economics, vol. 16(1), p.213-242. 4

 

이는 첨단 혁신산업의 육성은 물론 기후위기 대응을 위한 녹색 전환, 지역 균형 개발, 그리고 양질의 일자리 창출과 같은 다차원적인 사회적 · 공공적 목적을 지향한다는 점에서 과거의 전통적 산업정책과 차별성 을 지닌다.

이러한 신산업정책은 보조금 지급, 대출 보증, 정책 자금 대출, 무역 금융 등 다양하고 고도 화된 재정 및 금융 수단을 활용한다. 정부는 민간 부문에 이러한 인센티브를 제공함으로써 시장의 자 율성을 존중하는 동시에 원하는 방향으로의 민간의 참여를 이끌어내고자 한다.

 

2. 우리나라 신산업정책의 현황

 

OECD(2026)3)에 따르면 우리나라는 산업정책 수단의 가짓수(162개) 측면에서는 조사 대상국 중 최 상위권에 속하지만, GDP 대비 지출 비중은 오히려 OECD 평균을 밑도는 것으로 나타났다.

 

     3) OECD(2026), Quantifying Industrial Strategies across 20 OECD Countries: Trends and Priorities, 2019-2023, OECD Science, Tech nology and Industry Policy Papers, No. 192.

 

구체적으로 는 수출 금융 규모가 GDP의 3.17%에 달하는 높은 수준을 기록하고 있으며, 제조업 부문에 대한 지원 역시 GDP의 0.16% 수준으로 조사 대상국 중 높은 수준을 보이고 있다.

이는 우리나라의 산업정책이 수출 금융과 제조업 부문 지원 등 과거의 산업정책 패러다임에 기반하고 있음을 시사한다.

반면, 혁신성장을 지원할 정부 차원의 벤처캐피탈 지분 투자나 에너지 위기에 대응한 에너지 비용 지원 등은 상대적으로 미미한 수준에 머물러 있는 상황이다.

다만 향후 국민성장펀드 조성 등을 통해 자본을 혁신 산업으로 유도하는 생산적 금융이 본격화된다면 이 같은 정부 주도의 모험자본 공급 부족 이 상당 부분 개선될 것으로 전망된다.

 

3.신산업정책의 긍정적 및 부정적 효과

 

정부 주도의 산업정책이 정당성을 갖는 전통적인 이론적 근거는 외부효과나 조정실패(coordination failure) 등 시장 실패의 교정에 있다. 대표적인 예시로 R&D와 학습효과(learning-by-doing)에 따른 긍 정적 외부효과를 들 수 있다. R&D 투자를 통해 창출된 기술과 지식은 경제 전반으로 파급되는데, 정작 투자를 주도한 개별 기업은 이러한 사회적 이익을 온전히 내재화하지 못하므로 정부의 보조금 지원 없 이는 과소 투자 문제가 발생한다.

생산 경험이 축적되면서 숙련도가 향상되는 학습효과의 경우에도, 시행착오를 거쳐 쌓은 노하우와 숙련 노동력이 생산 네트워크나 이직을 통해 산업 전반으로 확산되지 만 이 역시 개별 기업 수준에서 내재화되지 않는 시장 실패를 낳는다.

이와 더해 최근의 신산업정책은 민간의 생산 활동을 뒷받침하는 ‘맞춤형 공공 투입(public inputs)’ 을 제공한다는 점에서 정부 개입의 이론적 근거를 제시한다.

민간 부문의 생산과 혁신 활동은 단순히 보조금을 받는 것을 넘어, 정부의 물적 · 제도적 인프라 투자가 동반되어야만 비로소 원활히 작동할 수 있기 때문이다.

예를 들어 반도체 기업이 공장을 건설할 때, 반도체 생산에 필수적인 공업용수를 공급 하기 위한 상수도 인프라가 동시에 확충되어야 한다. 이러한 광역 상수도 인프라의 확충은 천문학적인 비용과 지자체 간 이해관계 조정 필요성 등을 고려할 때 정부가 주도하여 공급해야 할 공공 투입에 해 당한다.

물론 신산업정책 역시 정보의 비대칭성, 민간 기업의 로비 활동 및 지대 추구 유인 등 과거 전통적 산 업정책의 한계로 지적되었던 잠재적 실패 요인으로부터 자유롭지 못하다.

특히 시장성이 없는 실패 기 업을 적기에 정리하는 패자 퇴출(let losers go)이 매우 중요한데, 이에 실패하여 막대한 재정적 · 정치 적 비용을 치른 대표적 사례가 바로 미국의 태양광 패널 제조업체 Solyndra이다.

Solyndra는 2009년 미국 에너지부(DOE)로부터 5억 3,500만 달러 규모의 대출 보증을 제공받았으나, 중국 정부가 자국 태 양광 업체에 막대한 보조금을 지급함에 따라 글로벌 실리콘 패널 가격이 Solyndra의 제조 원가 밑으로 폭락하면서 가격경쟁력을 상실하였다.

그러나 Solyndra의 회생 가능성이 사라진 후에도 정부는 정치 적 부담 때문에 지원을 적기에 중단하지 못했고 결국 해당 기업은 파산 직전까지도 정부 지원을 받으 며 연명하는 자원 배분의 왜곡이 발생하였다.

신산업정책의 이론적인 긍정적, 부정적 효과 중 어느 쪽이 더 지배적인지를 판단하기 위해서는 개별 정책별로 실증적 분석이 동반되어야 한다.

과거 및 현재의 주요 정책 사례들에 대한 엄밀한 실증 연구 와 사례 분석을 바탕으로, 우리는 단순한 흑백논리에서 벗어나 정부 실패를 방지하는 동시에 시장 실 패 극복과 공공 목표 달성을 이룰 수 있는 최적의 정책 설계 방식을 모색하는 데 집중해야 한다.

 

4. 신산업정책에 대한 실증 분석

 

최근 학계에서는 인과관계 추론 기법을 도입하여 과거의 대표적인 산업정책들을 재평가하려는 시도 가 활발히 이루어지고 있다. Lane(2025)4)은 우리나라의 중화학공업 육성정책이 산업화에 미친 중장 기적 영향을 동태적 이중차분법(dynamic difference-in-differences)을 통해 실증적으로 분석하였다.

분석 결과에 따르면, 당시 정부의 지원을 받은 수혜 산업들은 비수혜 산업 대비 생산이 100% 이상, 노 동생산성이 15% 이상 유의미하게 증가한 것으로 나타났다.

나아가 해당 산업들은 정책 종료 이후에도 한국 경제의 장기적인 동태적 비교우위 산업으로 자리 잡았을 뿐만 아니라, 생산 네트워크를 통해 하 류(downstream) 산업들의 경쟁력 강화로까지 파급되었음이 확인되었다.

지역개발정책과 관련하여 Criscuolo et al.(2019)5)는 영국의 낙후 지역에 일자리를 만들기 위해 민 간 기업에 투자 보조금6)을 지원하는 Regional Selective Assistance(RSA)의 효과를 분석하였다.

2000년 유럽연합의 보조금 기준 변경을 도구변수로 활용하여 분석한 결과,7) 해당 지역의 최대 투자 보조금이 10%포인트 증가할 때 제조업 고용은 약 10% 증가하고 실업률은 4% 감소하였으며 인접 지역의 일자 리 감소는 나타나지 않았다.

그러나 이러한 효과는 주로 소규모 기업에 한정되었으며 기업의 총요소생 산성 향상은 발견되지 않았다.

한편 최민철, 차민영(2025)8)에 따르면 소재 · 부품 · 장비(소부장) 전문기업 확인제도가 단기적인 기 술 역량 확보에는 효과적이었으나 시장 성과와 기업 경쟁력 제고에는 제한적인 효과를 보인 것으로 나 타났다.

소부장 전문기업 확인 제도는 해당 분야의 제품 개발 및 제조를 주된 사업으로 하는 기업을 국 가가 전문기업으로 공식 인증해주는 제도로, 인증을 받은 기업은 인력 지원, 금융 지원, 정부 사업 연계 등의 혜택을 받는다.9)

 

     4) Lane, Nathan(2025), Manufacturing Revolutions: Industrial Policy and Industrialization in South Korea, Quarterly Journal of Eco nomics, vol. 140(3), p.1683-1741.

    5) Criscuolo, Chiara, Ralf Martin, Henry G. Overman, and John Van Reenen(2019), Some Causal Effects of an Industrial Policy, American Economic Review, vol. 109(1), p.48-85.

    6) 투자 보조금(Net Grant Equivalent)에는 상한선이 있고, 이 최대 투자 보조금은 해당 지역의 경제 지표들에 유럽연합의 지표별 가중치를 적 용하여 차등적으로 산출된다.

   7) 최대 투자 보조금 산출 공식 중 개별 지역의 경제 지표는 내생성 문제를 내포하고 있으므로 외생적으로 변경된 유럽연합의 가중치의 변화만 을 이용하여 도구변수를 구축하였다.

   8) 최 민철, 차민영(2025), 산업정책의 실효성 분석과 정책적 시사점 - 소재·부품·장비 전문기업 확인제도를 중심으로, 연구자료, 2025-11, 산업 연구원.

  9) 산업기능요원제도 지정 업체 신청 시 가점, 금융중개지원대출 시 대출 우대 대상으로 선정, 제품 판로 개척을 위한 공공조달 상생협력 사업에 의 참여 자격, 해외 진출에 필요한 해외규격인증 획득 지원사업에서의 우대 등의 혜택이 있다.

 

 

이러한 제도는 기술개발 활동을 촉진하여 인증 후 1~2년 내에 특허 출원을 통계 적으로 유의미하게 증가시키는 긍정적인 성과를 냈으나, 영업이익률 개선이나 무형자산 비중 확대 등 의 미래 잠재 경쟁력 확보로까지는 이어지지 못한 것으로 평가된다.

 

5.신산업정책의 성공을 위한 정책 제언

 

성공적인 신산업정책을 위한 정책 제언을 위해서는 우선 해외의 주요 성공 사례들을 면밀히 살펴볼 필요가 있다.

먼저 선진국 산업정책의 대표적 성공사례로 꼽히는 미국의 Advanced Research Projects Agency(ARPA)가 있다.

ARPA는 1958년 소련의 스푸트니크 위성 발사에 대응하여 설립된 미 국방부 산하 연구자금 지원 기관으로, Azoulay et al.(2019),10) Rodrick and Sabel(2022)11)는 민간 부문과의 지속적인 협력, 유연성 있는 접근, 그리고 프로젝트에의 적극적인 개입을 ARPA의 주요 성공 요인으로 꼽았다.

 

    10) Azoulay, Pierre, Erica Fuchs, Anna P. Goldstein, and Michael Kearney(2019), Funding Breakthrough Research: Promises and Chal lenges of the “ARPA Model”, Innovation Policy and the Economy, University of Chicago Press, vol. 19(1), p.69-96.

     11) Rodrik, Dani, and Charles Sabel(2022), Building a Good Jobs Economy, In A Political Economy of Justice, ed. D. Allen, Y. Benkler, L. Downey, R. Henderson, J. Simons, p.61–95.

 

우선 ARPA는 독립적인 조직 구조를 바탕으로 민간 출신의 전문가에게 프로젝트 전반의 재량 권을 위임하였다.

이들은 전문가들 간의 이견이 있더라도 기술적 공백 영역에 과감히 투자하며, 초기 목표에 얽매이지 않고 상황에 따라 유연하게 계획을 수정하였다.

또한 분기별 모니터링을 통해 단계별 목표를 재설정하는 등 능동적으로 프로젝트에 개입하는 한편, 성과가 미진한 프로젝트는 조기 종료하 여 리스크를 통제하였다.

선진국 외에도 페루는 Mesas Ejecutivas라는 실무 중심의 민관 합동 협의체를 도입하여 임업, 수산 업, 섬유산업 등의 생산성을 저해하는 구조적 제약 요인을 발굴하고 민관 및 부처 간 조정실패를 극복 하였다.

민간부문과 공공부문은 정보 비대칭성 및 소통 부재 등으로 양 부문 간 조정실패라는 문제점 을 안고 있었다.

이는 현실과 동떨어진 정책 수립이나 실행력 부재를 초래하여 본래의 목표 달성을 저 해하는 결과를 낳았고, 특히 정부와의 소통 채널이 부족한 초기 신흥 산업에 제약 요인과 병목 현상을 가중시킴으로써 더욱 큰 타격을 입혔다.

Ghezzi(2017)12)는 Mesas Ejecutivas가 민관 라운드테이블을 통해 양측 간 소통을 개선하였고 민간 의견 청취를 바탕으로 정부가 맞춤형 공공투입을 제공하는 등 민관 협력체계를 구축하여 조정실패를 해소하였음을 보였다.  

 

      12) Ghezzi, Piero(2017), Mesas Ejecutivas in Peru: Lessons for Productive Development Policies, Global Policy, vol. 8(3), p.369-380.

 

앞서 살펴본 사례들은 신산업정책의 성공을 위해 다음과 같은 요소들이 만족되어야 함을 시사한다.

먼저 정부는 명확한 성과 벤치마크 설정과 면밀한 모니터링 등을 통해 패자 퇴출 메커니즘을 마련해야 한다.

그간의 산업정책에 대한 비판은 주로 정보 부족 및 신산업 분야의 높은 불확실성에 따른 승자 선 택의 어려움에 집중되어 있었다.

그러나 ‘사전적(ex-ante)’ 승자 선택에 어려움이 있더라도 ‘사후적(ex post)’ 패자 퇴출을 위한 제도적 안전장치가 마련되어 있다면 자원 낭비를 줄이고 정책 효율성을 높일 수 있다.

또한 산업정책을 투자 포트폴리오로 접근하여, 일부 사업이 실패하더라도 포트폴리오의 전체 적인 성과를 평가하여야 한다.13)

한편 공공 부문은 특정 이해관계로부터 독립적인 자율성을 유지하면서도 민간과 긴밀히 소통하며 현장의 정보를 실시간으로 흡수하는 ‘내재된 자율성(embedded autonomy)’의 제도화가 필요하다.14)

 

      13) 앞서 실패 사례로 언급한 Solyndra와 동일한 대출 보증 프로그램의 지원을 받았던 테슬라는 향후 크게 성장하여 해당 프로그램의 전체적인 성과를 성공으로 이끌었다.

      14) 내재된 자율성은 정치경제학자인 Peter Evans가 그의 저서 Embedded Autonomy에서 제시한 개념으로, 공공 부문이 민간 부문으로부터 독립성(Autonomy)을 유지하면서도 동시에 민간 부문과 긴밀한 소통과 협력 체계(Embeddedness)를 구축하는 것을 의미한다.

 

과거의 경직된 탑다운 방식이나 이익집단과의 소통을 원천 차단하는 방식으로는 현장의 생생한 정보 를 얻기 어렵다. 따라서 민관이 상시 소통하고 정책적 대안을 지속적으로 논의할 수 있는 공식적인 채 널을 구축하여 정보 비대칭성을 해소하고 현실성 있는 정책을 수립해야 한다.

마지막으로 사전에 수립한 목표에 얽매이지 않고 상황 변화에 맞춰 단계별 목표와 예산을 유연하게 조정하는 관리 체계로 전환해야 한다.

미국의 ARPA나 페루의 Mesas Ejecutivas 사례에서 볼 수 있듯 이, 기술 및 시장 환경이 예측 불가능할 때는 초기 목표를 변경하고 예산을 탄력적으로 조정하는 유연 성이 필수적이다.

특히 불확실성이 높은 시대적 환경을 감안할 때, 정책 시행 이후에도 지속적인 성과 평가를 바탕으로 상황에 맞춰 정책 방향을 변경하는 것이 필수적이다.

 

 

금융브리프 포커스 35-14

00-35-14-all.pdf

0.65MB