자산 불평등과 보유세 중장기 개편 과제(26-7-22)/이선화.국회미래연구원

<요 약 >

 

1 연구의 배경과 목적

 

주택가격 급등과 자산 불평등 심화는 OECD 공통의 구조적 현상이며, 한국의 주택문제 역시 글로벌 현상의 일부이면서도 특수한 형태로 전개됨

  ∙ 한국의 경우 가계 자산의 약 70%가 부동산에 편중되어 있으며(OECD 평균 약 50%), 주택가격 상승이 수도권, 그중 서울, 나아가 서울 일부 지역으로 집중되는 양상을 보임

    - 서울/비수도권 아파트 매매 중위가격 배율: 2014년 2.22배 → 2021년 4.62배로 급등 → 2025년 4.29배

 

∙ 주택가격 변동이 곧 자산 분포 변동으로 직결된 결과, 한국의 자산 불평등은 소득 불평등과 탈동조화된 양상으로 전개

   - 처분가능소득 지니계수가 하락(‘11년 0.387→’24년 0.325)하고 있는 것과 달리 순자산 지니계수는 2018년 이후 상승 전환, 2025년 0.625로 최고치 기록 한국 보유세는 종부세로 인해 표면적으로 매우 높은 누진성을 갖지만 자산가치 대비 실효세율은 중하위권에 머물러, 실제 세부담은 명목상 과세체계와 괴리

 

∙ 재산세-종합부동산세 이중구조와 인별 합산 누진과세로 설계되었으나, 평균 실효세율은 부동산 전체가 0.147%(일본의 약 1/3), 주택분은 0.122%(미국의 약 1/7)에 불과 본 연구는 주택가격-자산 불평등의 동학과 보유세의 기능 및 정책적 위상을 검토하고, 시뮬레이션을 통해 개편 효과와 방향을 제시하는 데 목적이 있음

 

∙ 보유세 개편 논의가 규범적·정치적 주장에 그치지 않기 위해서는 개별 제도 요소의 효과를 실증적으로 분리·측정할 필요가 있음

 

∙ 본 연구에서 보유세 개편 시나리오는 단기 주택시장 대응이 아니라 자산 불평등에 대응하는 중장기·구조적 자산과세 정비의 관점에서 설정함

 

∙ 이를 위해 보유세 핵심 요소(재산세 한시특례, 종부세 세액공제, 재산세-종부세 이중구조, 주택보유 수에 따른 차등과세)를 시나리오화하고, 주거실태조사를 활용한 시뮬레이션을 통해 각 시나리오의 분배·재정 효과를 평가함

 

2 주택시장 불균형과 자산 불평등의 동학

 

2000년대 이후 OECD 대부분 국가에서 주택 구입 부담의 상승으로 주거 접근성 악화

 

∙ OECD 평균 표준주택(100㎡) 구입 소요연수는 2000년 8.8년에서 2020년 10.9년으로 2.1년 증가했으며, 2020년 한국은 16.6년으로 뉴질랜드(18.7년) 다음으로 높은 수준 i 요 약 주택가격 급등은 보편적 주거복지가 정비된 복지국가에서도 확인되는 구조적 현상

 

∙ 2000~2023년 기간 중 BIS 명목 주택가격지수는 노르웨이 전국 약 3.4배(오슬로권 약 4.1배)로 가장 크게 상승

 

∙ 특히 코로나19 팬데믹 시기 2년 동안 OECD 평균 실질 주택가격은 13% 추가 상승

 

∙ 주택가격 안정화는 복지지출이나 공공주택 사업과 같은 재정사업만으로는 달성하기 어려우며 토지·금융·세제·인구 등 전 부문에 걸친 구조적·거시적 대응을 요하는 과제 최근 한국의 주택가격 불균형은 전국 평균으로 나타나기보다 수도권·서울·상급지에 집중되는 형태로 전개

 

∙ Knight Frank PGCI에 따르면 서울 상위 5% 고급 주거시장의 5년 누적 상승률은 80.9%로 글로벌 3위(도쿄 +120% 1위)이며, 이는 BIS나 OECD 평균 지수가 포착하지 못한 상급시장 동학을 보여줌 주택가격 상승의 자산불평등 효과는 자가보유 분포에 따라 양면적으로 작용

 

∙ 높은 자가보유율은 중산층 자산형성으로 보유자 내 불평등을 완화할 수 있으나, 보유자와 비보유자가 양극화되면 불평등이 악화될 수 있음

 

∙ 국제 연구에서도 주식가격 상승은 상위 계층에, 주택가격 상승은 분포 중간층에 더 큰 이득을 주는 경향이 관찰되나, 자산이 없는 가구와의 상대적 격차는 누적적으로 확대 한국의 자산 불평등은 주택 보유 가구와 비보유 가구 간 격차 확대가 주된 요인으로 작용

 

∙ 순자산 분위별 거주주택 보유율은 1분위 6.8%, 2분위 44.2%, 3분위 72.5%로 단절적 격차를 보이며, 주택 소유 가구의 주택자산가액 상·하위 10% 격차(=p90/p10)는 44.7배로 2023년 40.5배보다 확대 주택가격 상승은 세대 간 자산 격차를 확대하고 불평등을 재생산하는 주요 경로

 

∙ 주거실태조사 분석에 따르면 청년 가구(34세 이하) 자산에서 주택자산 비중은 2016년 22.9%에서 2024년 11.9%로 절반 가까이 하락한 반면, 50~64세는 57% 안팎으로 유지

   - 2024년 청년 가구 평균 주택자산은 약 4,800만 원으로 50~64세(3.48억 원)의 14% 수준이며, 세대 간 주택자산 격차가 양자 간 순자산 격차의 89~94%를 설명

 

∙ 청년세대의 주택시장 진입은 구조적으로 제약되며, 제한적 자가보유 진입도 가구 내 자산 이전 통로에 크게 의존하는 양상

   - 가격 급등기 청년세대의 주택 매수는 무리한 부채 동원보다 자기자금과 원가족 자산 이전에 크게 의존했다는 실증 결과가 이를 뒷받침 

 

3 보유세의 정책 기능과 한국 보유세의 특성

 

한국 보유세는 재산세와 종합부동산세를 결합한 이중구조로, 국제적으로 특수한 구조

 

∙ (일반론)

보유세는 본래 자산가치에 비례하는 편익원칙 과세로, 자원배분 왜곡이 적은 효율적 조세이자 지방 공공서비스에 대한 수익자 부담금의 성격 → OECD 다수 국가에서는 비례세율 또는 완만한 누진세율이 일반적

 

∙ (한국 특수성)

2005년 종합부동산세(국세·능력원칙) 도입으로 편익원칙의 재산세와 능력원칙의 종합부동산세가 병존

자산가격 급등과 자산 불평등 심화를 배경으로, 재산세의 전통적 기능을 넘어 자산과세 강화나 가격 안정화 수단으로 활용하려는 논의가 국제기구 등에서 부상

 

∙ 자산과세 강화는 소득세가 포착하지 못하는 미실현 자본이득･귀속소득･자산 가치를 직접 과세하여 소득과세를 보완하기 위한 것으로 자산 불평등 심화 속에서 필요성이 증대

 

∙ 자산가격 안정화 기능은 조세 자본화･사용자비용 경로로 일부 입증되나, 주택가격이 수요･공급 요인의 복합 작용으로 결정되는 만큼 그 단독 효과는 제한적이고 논쟁적

 

∙ 이에 따라 보유세 기능 전환 논의의 무게중심은 가격 안정화보다 소득과세 보완을 위한 자산과세 강화에 위치 보유세 강화 논의는 단순한 세부담 확대가 아니라 조세구성 전환의 관점에서 제기

 

∙ 국제기구 논의는 경제적 왜곡이 큰 소득세와 거래세 비중을 낮추고 보유세 비중을 높여 조세체계의 효율성과 누진성을 동시에 확보하는 방향에 초점 한국은 두 기능을 정책과세로서 적극 추구하여 강한 명목 누진성을 갖도록 설계했으나, 실제 세부담은 낮게 유지되어 명목 설계와 실효 부담 간 괴리가 큼

 

∙ OECD 12개국 비교에서 주택자산 가액 대비 보유세 평균 실효세율(0.147%)은 중하위권이나, 종부세･다주택 중과 대상을 제외한 대다수 주택의 실효세율은 매우 낮음

   - 국제비교에는 국민대차대조표 토지가치 산정방식 차이 등 측정상 제약이 있으나, 한국이 중하위군에 속한다는 판단은 측정방법의 차이에도 대체로 유지됨

 

∙ 이 괴리는 낮은 공시가격과 더불어, 소유자 특성(1주택자/다주택자, 임대사업자, 법인)에 따라 세부담을 감면(재산세 한시특례, 종부세 세액공제)하거나 가중(다주택자 중과세)하는 차등 장치에서 비롯됨

 

∙ 한국 보유세는 제도 설계뿐 아니라 정책 운영에서도 정권 기조와 자산가격 사이클에 따라 강화와 완화를 반복 

 

4 보유세 개편

 

시나리오와 시뮬레이션 절차 및 방법론 시나리오 구성은 현행 구조의 유지 여부와 개편 시간 축을 기준으로 구분 가능

 

∙ 재산세 한시특례 일몰(S1)·세액공제 폐지·축소(S2·S2a): 현행 이중구조·누진 골격 유지

 

 ∙ 보유 수 차등 과세체계의 제거(S4·S4-1): 종부세를 주택자산 규모에 따라 부과하는 중장기 구조 개편

 

∙ 이중구조 폐지(S3):

이중구조 완전 폐지 및 단일 비례세율 전환 시나리오로 자산과세 강화의 연속선에 있는 다른 시나리오와 달리 분석적 벤치마크 차원에서 설정 보유세 개편 효과는 현행 제도의 핵심 요소를 분리한 시나리오 비교 방식으로 분석

 

∙ 현행 과세체계 하에서 2024년과 2026년 가격 변화의 효과를 우선 비교: S0(24) → S0 ∙ 2026년 가격 기준 자산과세 강화 시나리오 비교: 한시특례 일몰(S1)을 기준선으로 종부세 세액공제 폐지·축소(S2·S2a)와 종부세의 자산과세 성격 강화(S4) 효과를 비교

 

∙ S3은 2026년 S0와의 세수중립성을 전제로 과세 구간별 세부담 차이를 비교 2024년 주거실태조사 미시 자료를 표본으로 사용하며 행정통계로 누락 변수 보정

 

∙ 주거실태조사는 주택자산 고분위 표본 확보, 시도·연령·소득·보유기간·거주주택 시가 등 핵심 변수 활용 가능성을 고려하여 기본 자료로 채택

 

∙ 보유 주택 수와 종부세 대상 여부가 미확정인 관측치의 경우 주택소유통계와 종부세 통계의 모집단 분포를 활용하여 확률 배분함 2026년 기준 세부담 추정을 위해 조사가격을 2026년 주택가격으로 업데이트

 

∙ 2026년 공시가격은 2024년 조사 가격에 시도 × 주택유형별 공시가격 변동률 적용 5 종부세 과세대상과 1주택자 세액공제의 귀착 특성 종부세 과세대상 1주택자의 전형적 특성은 서울 거주･중장년･고소득층으로 나타남

 

∙ 2024년 주거실태조사 분석에서 거주주택 공시가격 12억 원 초과로 종부세 과세대상 1주택 가구(자가거주자 한정)는 85.9%가 서울에 거주, 평균 24억 원이 넘는 아파트를 11년 가까이 보유, 가구주 평균 58.8세, 60.2%가 전체가구 소득 상위 10%에 분포

 

∙ 2026년 가격 상승으로 새로 편입된 가구는 기존 대상자보다 소득 수준이 낮지만, 57.7%가 소득 상위 20%, 37.8%가 상위 10%에 분포하여 소득 기준 상위 계층에 편중1세대1주택 세액공제는 고령자 보호보다 장기보유 보상에 더 넓게 적용

 

∙ 장기보유공제(930억 원)가 고령자공제(606억 원)의 1.53배에 이르며, 장기보유공제 적용 비율(79.3%)이 고령자공제(46.7%)보다 높음

 

∙ 세액공제 폐지에 따른 세부담 증가율은 50억 원 초과 구간에서 가장 높으나, 공제 금액의 절대 규모는 가구 수가 많은 20~50억 원 구간에 집중

 

∙ 동일한 공시가격 구간에서 1세대1주택자의 보유세 부담률은 다른 유형에 비해 매우 낮은 수준으로 조세의 수직적 형평성뿐 아니라 수평적 형평성도 약화시킴

 

6 보유세 개편 시나리오의 세부담 및 누진도 효과

 

현행 세제 하에서 가격 변동·한시특례·세부담상한의 효과를 단계적으로 분리 측정

 

∙ 현행 세제 하의 가격 변동 효과 시뮬레이션(2024→2026):

2년간 주택 공시가격 11.36% 상승으로 보유세 28.5% 증가, 종부세 과세대상은 약 41.8만 → 60.0만 가구로 확대 ⇒ 명목 세율 변화 없이 가격만으로 세부담·과세저변이 크게 확대

 

∙ 세부담상한 효과(S0→S0cap):

보유세 1,024억 원(1.2%) 감소로 총 효과는 미미하나, 서울(89.6%)에 효과 집중, 규모가 작아 누진도에는 영향 없음

 

∙ 한시특례 일몰 효과(S0→S1):

재산세 한시특례 종료만으로 보유세 +40.3%(약 3조 3천억 원) 증가 ⇒ 단일 조치로는 세수 효과가 가장 크며, 저·중가 1주택에 광범위하게 작용 S1 기준선 대비 세액공제 및 보유 수 차등 개편 효과를 분리 평가

 

∙ 세액공제 폐지(S1→S2)는 명목 누진세율과 실효 부담의 차이를 좁혀 누진성 강화

   - 종부세 결정세액 기준 13.9%(S2)의 효과를 발생시킴(S2a는 단계적 이행 플랜)

   - 세 부담 증가율은 가격대가 높아질수록 커지고(50억 원 초과 1주택 평균 73.2%), 세수 증가분의 79.4%는 20~50억 원 구간에서 발생하며 소득 기준 카크와니 지수(보유가구)는 0.027→0.032로 상승 이중구조 폐지(S0→S3)는 보유세 누진성을 없앤, 비례세율의 효과를 보여줌

 

∙ S3의 세율은 현행 체계 S0와의 세수중립성을 위해 전 구간 0.1250%로 설정(현행 S0: 최하위 분위 0.038% ~ 50억 원 초과 0.473%, 약 12배 차등)

 

∙ 서울의 보유세 비중이 55.6%에서 35.9%로 하락하고 광역도는 9.0%에서 17.1%로 상승

 

∙ 단일세율은 분권 기반이 취약한 한국에서는 현실적 대안이라기보다 벤치마크의 의미

 

종부세의 차등 과세 구조를 제거하여 주택자산 가액을 기준으로 과세하는 중장기 구조 개편 시나리오(S1→S4·S4-1)

 

∙ 주택 보유 수에 따른 종부세 차등 장치(과표 기준액·중과세율·세액공제)를 모두 제거하여, 자산 가액에 따라 세부담이 결정되도록 정비

 

∙ 보유세 총액은 세수 중립(−1.6%)에 가까우나 유형별 재분배 발생(1세대1주택 +2.3%, 일반 1~2주택 −9.1%, 3주택 이상 −13.0%)

 

∙ 보유 수 차등체계만 제거하고 세액공제는 존치하는 S4-1은 자산 기준 누진도가 S4(K 0.161)보다 오히려 낮음(K 0.155) ⇒ 1주택자 지원정책과 조세 형평성 간의 상충성 확인 시나리오별로 누진도·세수 변동 효과의 위계 확인(카크와니 지수 변동 ΔK 기준)

 

∙ 누진도 변동(ΔK, 자산 기준·보유가구):

이중구조 폐지(S0→S3)는 정의상 K를 0으로 만들기 때문에 ΔK=-K(S0)=-0.230이며, 한시특례 일몰(S0→S1)의 효과는 −0.064로 매우 큰 반면, 세액공제 폐지와 보유 수 차등 제거 시의 누진도 변화는 미미

 

∙ 세수 효과는 요인별 편차가 큼 ⇒ 한시특례 일몰이 +40.3%(약 3조 3천억 원)로 압도적이고, 세액공제 폐지(+1.6%)의 총 세수 변화는 크지 않음

 

7 정책 시사점

 

보유세 개편의 방향은 세부담 수준의 점진적 정상화와 특례·공제 등 왜곡 요소의 단순화를 통한 자산과세 기능의 강화에 있음

 

∙ 주택으로 인한 자산 불평등이 심화되는 상황에서 재산세·종부세의 이중구조 자체는 편익원칙과 능력원칙을 결합하는 활용 가치가 큰 구조이나, 그 위에 누적된 세부 설계 왜곡이 명목 과세체계와 실효 부담의 괴리를 낳고 자산과세 기능을 훼손

 

∙ 소유형태 간 조세 형평성을 개선하는 단기·중기 대안(한시특례 일몰 S1, 세액공제 축소 S2·S2a)을 먼저 시행하고, 종부세의 보유 수 차등 틀을 전면 개편하는 자산 기준 정비(S4)로 점진적으로 접근 ⇒ 보유세와 양도소득세를 아우르는 자산 기반 과세 재정비의 한 축

 

첫째, 재산세 1세대1주택 한시특례는 예정대로 일몰 종료

 

∙ 재산세를 편익원칙 과세의 최소 수준으로 정상화하는 출발점이자, 소유 형태에 따른 경감을 제거하는 형평성 개선의 첫 단계 

 

∙ 재산세 증가 폭을 완화하기 위해서는 공정시장가액비율 감면(세부담 효과의 약 2/3 발생)을 우선적으로 종료한 후, 세율 인하(세부담의 약 1/3) 특례를 후속하여 종료하는 단계적 방안 채택 가능

 

둘째, 1세대1주택 종부세 세액공제는 명목 누진세율과 실효 부담 사이의 격차를 줄이는 방향으로 재설계

 

∙ 폐지(S2) 또는 50% 축소(S2a)는 종부세 결정세액의 13.9%･약 7.0%에 비례적으로 작용하며, 단계적 이행으로 충격 완화 가능 ∙ 신규 진입 가구(공시 12~14억 원 구간 밀집)에 대한 단계별 경감 등 별도 안전망 검토

 

셋째, 보유 주택 수 종부세 차등 구조는 정당성과 효과 크기를 함께 재검토

 

∙ 차등 제거(S4)의 분배･재정 효과는 작으나, 자산과세임에도 주택 보유 수가 능력원칙보다 우선하는 기준으로 작동하여 수평적 형평성 훼손 ⇒ 주택자산액 기준 과세로의 전환은 중장기적으로 지향할 구조 개편의 한 축

 

∙ 다만 현행 다주택 중과는 다주택 보유 상당 부분이 임대 공급보다 투기적 보유에 가깝다는 인식에 근거해 설계되어 왔음 ⇒ 차등 완화가 설득력을 얻으려면 다주택자의 임대주택 공급 기능과 임대차시장 공공성 제고가 전제되어야 하며, 관련 제도 진전과 보조를 맞춘 신중한 조정 필요

 

넷째, 재산세-종합부동산세 이중구조는 폐지가 아니라 기능 분담을 명확히 하는 방향으로 정비

 

∙ 이중구조 폐지(단일세율, S3)는 편익원칙 분권형 모델로 분권 기반이 견고한 국가에 적합하나, 자산의 지역 편중이 크고 분권 기반이 취약한 한국에서는 누진 기능 소멸의 단점이 분권 과세의 장점을 상회 ⇒ 원론적 대안이자 분석적 벤치마크로 의미 한정

 

∙ 재산세는 편익원칙의 지방세로서 시장가격을 충실히 반영하는 과세표준과 적정 수준의 단일･약누진 세율로 단순화

 

∙ 종합부동산세는 인별 합산을 통한 자산과세 보완 기능에 집중

 

다섯째, 과세표준의 기반인 공시가격 현실화율을 안정적으로 관리 ∙ 본 연구는 공동주택 69%･단독주택 53.6%(2023년 이후 동결)를 적용하였으나, 빈번한 조정은 과세 기반의 안정성을 훼손

 

∙ 보유세가 자산과세로 기능하기 위해 현실화율 산정･관리 체계의 제도적 안정화가 선행되어야 함

 

보유세는 자산 불평등 해소나 가격 안정화의 충분조건이 아니며 다른 정책 수단과의 결합 속에서 평가

 

∙ 양도소득세, 상속･증여세, 거시건전성 규제, 주거복지, 주택 공급체계 등과 결합한 종합적 접근이 요구됨

 

∙ 한국 보유세 개편의 핵심은 누적된 차등 장치(한시특례･세액공제, 보유 수에 따라 다른 과세체계)의 단계적 단순화와 자산과세로서의 기본 기능 회복에 있음 시뮬레이션 해석상 유의사항

 

∙ 본 연구의 주거실태조사 시뮬레이션은 2026년 가격변동분을 2024년 조사자료에 결합한 단년 비교정태 시뮬레이션으로 세부담상한의 누적 효과와 매도･증여･세대분리 등 행태 반응 및 일반균형 효과는 반영하지 않음 ∙ 따라서 절대 세수 전망보다 시나리오 간 상대적 효과를 중심으로 해석할 필요가 있음

 

 

 

국회미래연구원❘연구보고서❘26-13호

(연구보고서 제26-13호) 자산 불평등과 보유세 중장기 개편 과제.pdf

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