상업·업무시설의 주거시설 전환 해외사례와 정책적 시사점(26-7-3)/이윤상.국토연구원

<요 약>

 

1) 연구 결과 요약

 

■ 정부는 상업·업무시설의 주거시설 전환을 장려하기 위한 일부 규제 완화 정책을 2020년 초반 부터 실행해 왔고, 최근에도 신속한 도심 내 주택 공급 방안의 하나로 추진 중임

 

   ∙ 상업·업무시설의 주거시설 전환은 도심 내 주택공급 확대라는 중요한 정부 정책 과제를 달성하는 데 중요한 수단이 될 수 있음

 

   ∙ 정부는 2020년대 초반부터 도심 내 공실 오피스·상가를 주거시설로 전환하여 장기공공 임대주택, 공공지원민간임대주택으로 공급하도록 하는 정책을 추진했음

      - 공공주택사업자가 오피스·상가 등을 매입·리모델링하여 공공임대주택으로 공급할 수 있도록 매입 대상의 범위를 확대하고, 주차장 설치 기준을 완화했음

      - 민간사업자가 오피스·상가 등을 주거 용도로 전환하여 공공지원민간임대주택으로 공 급할 경우, 리모델링 비용 융자 지원, 주차장 추가설치 면제 등을 지원하는 대신, 임대의 무기간을 10년 이상으로 하고, 임차인은 차량 미소유자로 제한하고, 주거취약계층에 우선공급 의무를 부과했음

       - 이후 원룸형 주택으로 용도변경 한 경우, 소음 및 주택단지 배치 기준의 일부 적용 면제, 자동차 미소유 임차인 조건 충족 시, 주차장 설치 기준의 유연한 적용 등의 규제 완화가 추가되었음

 

  ∙ 정부는 이미 주거 용도로 (불법적으로) 사용되고 있는 생활숙박시설 소유자들을 구제하 기 위해 이를 오피스텔로 전환할 수 있는 대책을 마련하면서 관련 규제를 완화한 바 있음

    - 복도 폭 제한, 발코니 설치 금지, 전용 출입구 설치, 바닥난방 설치 제한, 주차장 설치 기준 등에 관한 규제가 한시적으로 미적용 혹은 완화되었음

 

∙ 정부는 신속한 주택 공급 방안의 하나로 공실 상가, 업무시설, 생활숙박시설 등의 용도 전환을 지원할 것을 발표하고 추진 중임 국 토 연 구 원 

 

■  1990년대 뉴욕시의 주거시설 전환 촉진 정책은 크게 재산세 혜택과 조닝 규제 완화로 구분할 수 있으며, 도심 주택 공급과 오피스 시장 안정에 기여한 것으로 평가받고 있음

 

∙ 뉴욕시 비주거용 건물의 주거시설 전환 촉진 정책은 크게 1990년대와 2020년대의 정책 으로 나눌 수 있음

 

∙ 1990년대 전환 촉진 정책은 1990년대 초반 경제 불황 시기의 오피스 시장 침체 문제 해결 을 위해 도입되었는데, 구도심(Lower Manhattan) 오래되고 낡은 오피스의 공실률이 특히 높았음

 

∙ 24시간 사람이 사는 도심이라는 뉴욕 도시계획 목표에도 불구하고, 당시 구도심에서는 주택 공급의 사업성이 검증되지 않은 상태였으므로, 정부는 재산세 혜택 프로그램과 일부 규제 완화 정책으로 오피스 공실 문제를 해결하고, 도심 내 주택 공급을 도모하고자 했음

 

∙ 재산세 혜택 프로그램은 구도심 지역 안에서 비주거용 건물을 공동주택으로 전환할 때 재산세 공제(exemption)와 재산세 감면(abatement)을 동시에 제공함

    - 1995년 7월 1일 이후부터 2006년 6월 30일까지 한시적으로 운용했음- 뉴욕 구도심의 특정 지역으로 지리적 범위를 분명하게 한정함

    - 재산세 공제 혜택은 전환 사업으로 증가한 건물가치 증가분의 일정 비율을 재산세 산정 시 공제하는 것으로 전환 후, 12년 동안 혜택을 받게 되나, 공제 비율은 시간이 지날수록 점점 감소하도록 설계됨

    - 세금 공제에 더하여 세금 감면 혜택이 주어지는 데, 전환 완료 연도 기준 재산세액의 일 정 비율을 감면해 주는 것으로, 전환 후, 14년 동안 혜택을 받게 되며, 역시 공제 비율은 시간이 지날수록 점점 감소하도록 설계됨

    - 재산세 혜택을 받는 기간 동안만 임대료 규제를 받도록 설계됨 ∙ 뉴욕주 법령에 따라, 주거용 건물 용적률 상한을 초과하는 비주거용 건물은 공동주택으로 전환할 수 없었는데, 법령 개정을 통해 해당 규정의 적용을 받지 않도록 규제를 완화했음

   - 이러한 규제 완화는 전 지역 모든 건물에 적용되는 것은 아니고, 특정 지역에 특정 연도 이후에 건설된 건물에만 해당하도록 하여 뉴욕 구도심(Lower Manhattan)에 공실 문 제를 겪고 있는 낡은 오피스 건물들을 겨냥하여 설계된 것임

 

∙ 또한 뉴욕시 조닝 조례를 개정하여, 주택 호실 규모, 주차면 설치 기준 등의 규제를 완화하 여 용도 전환 사업자가 시장 수요에 더욱 유연하게 대처할 수 있게 하고, 따라서 사업성을 개선할 수 있도록 조치하였음

 

∙ 1990년대의 재산세 혜택 프로그램을 통해 12,856호의 주택이 공급되었고, 오피스 시장 이 안정되었으며, 뉴욕 구도심 주택 공급 사업의 마중물 역할을 충실히 수행하였으나, 호 당 약 92,000달러에 상당하는 재산세를 징수하지 못했기 때문에, 정책의 효율성에 대한 1990년 이전에 지어진 모든 건물들이 완환된 규정을 따를 수 있도록 했음

    - 또한, 일반적인 공동주택뿐만 아니라 주방과 화장실이 없는 단일 거주실, 복지 지원 주 택, 기숙사 등 다양한 형태의 주거 시설도 공급할 수 있도록 했음- 일부 지역에서는 전환 사업이 특별 허가를 받아야만 했는데, 이를 폐지했음

 

∙ 공동주택 용적률 제한에 대한 예외 규정을 신설하여, 일정 비율의 부담가능한 주택을 공급 할 경우, 용적률 제한을 완화하는 정책을 시행했음

  - 건축 연도에 상관없이 뉴욕시 통합 토지 이용 심사 절차를 거쳐서 용적률 완화가 가능하 게 되었으나, 뉴욕시 주거복지 프로그램이 지정하는 비율 이상으로 부담가능한 주택을 공급해야 함

 

∙ 아직 정책 실적을 평가하기엔 이르나 주거용도 전환 바닥면적이 지속적으로 증가하고 있 다는 평가가 존재함

 

■  런던이 속해 있는 잉글랜드에서 2013년 오피스의 주거용도 전환 사업이 일반적인 지자체의 계획허가를 거치지 않고, 간소화된 허용개발권 절차를 통해 진행될 수 있게 되었음

 

∙ 공실 상태이거나 충분히 활용되고 있지 못한 오피스를 생산적인 용도로 활용하고, 국가적 인 주택 부족 문제 해결에 기여할 수 있는 새로운 계획 수단으로 도입되었음

 

∙ 오피스의 주거 용도 전환 사업은 원래 통상적인 지자체 도시계획 절차를 거쳐서 허가를 받았으나 이 정책 시행으로 오피스의 주거 용도 전환 사업은 이미 허용된 종류의 개발 사업 으로 인정받아, 간소화된 허가 절차를 통해 제한된 범위의 이슈에 대해서만 심사받게 됨

 

∙ 이러한 정책 도입으로 인한 이득보다 오피스 감소로 인한 경제 활동 손실이 더 크다는 것을 지자체가 입증한 지역은 법령에서 적용 예외 지역으로 지정하였음

    - 런던시의 많은 중심업무지역은 적용 예외 지역으로 지정받았음

 

∙ 이 정책은 한시적인 성격을 가졌으나, 추후 법령 개정으로 영구적인 정책이 되었음 n 오피스의 주거용도 전환 절차 간소화 정책은 도심 내 주택 공급이라는 성과를 달성했으나 주거 품질 저하, 부담가능한 주택 공급 기회의 손실, 지역 기반시설 확충 미비, 고용 창출 공간 손실 등의 이유로 비판받아 왔음

 

∙ 오피스 주거용도 전환 절차 간소화 정책으로 주택 공급 확대라는 목표는 일정 수준 달성

   - 약 10년 동안, 잉글랜드 전체에는 약 10만 호, 런던에는 약 2.4만 호의 주택을 공급

 

∙ 지나치게 협소한 주택, 작은 평형만으로 구성된 공급 계획, 채광 부족, 부적절한 위치, 외 부 어메니티 공간 부족 등 전환 사업으로 공급된 주택의 품질 문제가 비판받아 왔음

 ∙ 통상적인 도시계획 인허가 절차를 거쳤으면 확보될 수 있었던 의무적인 부담가능한 주택 량, 또는 기반시설 확충을 위한 부담금 등을 간소화된 절차에서는 요구할 수 없어 지역 인프라 확충 기회를 잃어버렸다고 비판받아 왔음

 

∙ 오피스의 주거용도 전환 사업이 가속화되고, 오피스 재고량이 감소하면, 고용 및 수입을 창출하는 공간이 감소하여, 도시 특히 도심의 경쟁력이 저하되는 비판이 제기됨

 

 ■  오피스의 주거용도 전환 절차 간소화 정책은 영구화되었으나, 정책 예외 지역은 폐지되었고, 이후 일부 지자체, 특히 런던의 지자체들은 “제4조 지침”에 따라서 자체 예외 지역을 지정하여 간소화 정책에 대한 거부권을 행사함

 

 ∙ 런던은 국제적, 국가적인 업무중심지를 포함하고 있어서, 국가와 지역 경제 회복 및 고용 창출 기능을 훼손시키지 않아야 한다는 근거로 오피스의 주거 용도 전환 간소화 정책의 적용 예외 지역을 다수 지정하고 있음

 

2) 정책적 시사점

 

n 뉴욕과 런던을 포함한 잉글랜드에서는 상업·업무시설의 주거시설 전환 실적이 증가하는 가시 적인 성과를 보여주었으나, 정책이 없었을 경우와 실적을 비교한 엄밀한 평가는 이루어지지 않았

 

∙ 엄밀한 계량 기법에 의한 정책 효과 평가는 이루어지지 않았으나, 주거 전환 사업 촉진 정책은 일정 수준의 성과를 거둔 것으로 판단됨

 

∙ 도심 내 주택공급 확대의 중요성을 고려했을 때, 우리나라에서도 주거시설 전환 촉진 정책 을 추진할 필요가 있겠으나, 잉글랜드(런던) 사례에서 지적된 문제점들이 발생하지 않도 록 면밀한 정책 설계가 필요할 것임

 

■  해외사례에서 살펴본 규제 완화의 내용은 용적률, 주차장, 주택 규모 등 우리나라 정책이 사용 하고 있는 내용과 크게 다르지 않지만, 구체적인 내용은 지역적 상황과 규제 상황에 맞추어 시 행되어야 할 것으로 판단됨

 

∙ 용적률, 주택 규모, 주차장 설치 기준 등 중에서 어떤 것이 사업 가능성 및 사업성 향상에 있어 중요하고 시급한 문제인지는 지역별로 다르므로, 지자체의 역할이 큰 것으로 판단되 고, 지자체는 관련 사업자들의 의견을 충분히 수렴해야 할 것으로 판단됨 

 

∙ 뉴욕 사례에서는 비주거용 건물과 주거용 건물의 허용 용적률 차이가 중요한 문제였고, 잉글랜드와 런던의 사례에서는 오피스 건물이 보호되어야 하는 지역적 특성을 고려하는 것과 협소한 주택 위주의 공급이 문제가 되었던 것과 같이 사업 가능성 혹은 사업성 향상을 위해 필요한 규제 완화 요소와 이에 따라 발생할 수 있는 부작용을 신중하게 종합적으로 고려해야 함

 

∙ 뉴욕시 사례와 같이, 중앙정부와 지자체가 함께 정책을 설계하여 국가 법령과 지자체 조례 가 정합성을 가지고 마련되어야 할 것임

 

■  정책 초기에는 지리적으로 한정된 분명한 대상 지역과 건물들을 염두에 두고, 이에 맞추어 정책 을 설계하고, 점진적으로 확대하는 접근이 바람직할 것임

 

∙ 1990년대 뉴욕시 정책 사례를 보면, 공실 오피스가 발생하는 구체적이고 한정된 지역 (Lower Manhattan)의 낡은 오피스 건물들을 특정하여 정책을 시행했고, 이에 필요한 구체적인 일부 규제를 완화하는 방식으로 접근했으며, 2020년대에는 점차 대상 지역과 건물들을 확대하는 방식으로 정책을 시행했음

 

∙ 구체적인 정책 적용 대상을 특정하기 위해서는 먼저 구체적인 공실, 임대료 등의 현황 조 사와 전환 사업자들이 직면하는 문제점들을 충분하게 수렴하고 분석하는 과정이 선행될 필요가 있음- 뉴욕시도 이러한 현황 조사 및 분석 후, 관련 절차를 거쳐 정책을 시행했고, 오피스 건물 의 허용 용적률이 주택의 허용 용적률보다 커서, 전환 시 조닝 규정을 위반할 수밖에 없 는 문제 등을 발견할 수 있었음

    - 또한, 주거시설로 전환하고자 하는 구체적인 대상을 분명하게 특정하고, 그러한 대상 건물들이 공실 및 저이용 상태로 오랫동안 방치되어 있었음을 증명하도록 할 필요가 있 음

    - 런던을 포함한 잉글랜드의 경우 주택가격이 오피스 가격보다 평균적으로 높았기 때문 에 전환 사업자들은 문제없이 잘 사용되고 있는 오피스 건물도 주거시설로 전환하는 등 의 문제가 발생했었음- 공실 및 저이용 문제가 발생하고 있는 건물이 오피스인지, 일반 상업용인지, 지식산업센 터인지를 지역별로 파악하여 지역별 대상 건물을 구체화하는 것이 선행될 필요가 있음

 

∙ 영국(잉글랜드)의 사례를 보면, 전국적인 규제 완화 정책을 중앙정부가 초기부터 적용했 는데, 이에 따른 부작용과 비판에 직면했고, 런던 등의 지자체에서는 이러한 정책 적용의 거부권(예외 지역 지정)을 적극적으로 사용하고 있음

 

■  광범위한, 급격한 규제 완화 정책 시행은 부작용이 생길 수 있으므로 신중하게 접근할 필요가 있음

 

∙ 영국(잉글랜드)의 전국적인 규제 완화 정책은 전환 사업으로 공급되는 주택의 낮은 품질, 부담가능한 공급 및 기반시설 확충 기회 손실, 고용 창출 공간 손실 등의 부작용 발생으로 비판받았음

 

∙ 추후 법령 개정으로 일부 부작용을 보완하였으나, 전국적으로 적용되는 정책의 한계로 런던을 비롯한 대도시 지역 등에서는 규제 완화 정책에 대한 거부권을 적극적으로 사용하 여 이러한 부작용을 회피하려고 노력하고 있음

 

∙ 주택 공급을 비롯한 도시계획은 지역적 특성의 영향을 충분하게 고려해야 하고, 정책의 부작용을 고려할 충분한 시범사업 기간이 필요할 것으로 판단됨

 

∙ 영국(잉글랜드)의 경우에는 과감한 규제 완화를 먼저 시행하고 추후 문제점을 보완하는 방식으로 정책을 시행한 반면, 뉴욕의 경우에는 점진적인 규제 완화와 재정 지원을 시행하 는 방식으로 접근했음 ∙ 어떤 방식을 채택하더라도, 정책 부작용을 최소화하기 위해서는 정책설계자, 사업자, 지 자체 담당자, 주민 등으로부터 충분한 의견을 청취하고 수렴해야 할 것임

 

■  그동안 우리나라에서는 사용하지 않던 상업·업무시설의 주거시설 전환을 촉진하기 위한 재정 지원 정책 활용을 고려할 수 있음 ∙ 뉴욕시는 1990년대와 2020년대에 한시적인 재정 지원 정책을 시행하여 소기의 성과를 거두었음

 

∙ 1990년대 정책은 도심 내 주택 공급 사업이 충분한 수요와 사업성을 가지는지 불확실한 시기였기 때문에, 이러한 재정 지원 정책이 사업성을 검증할 수 있는 기회를 제공하고, 사업 확산의 마중물 역할을 한 것으로 평가됨

   - 도심 내 주택 공급은 당시 24시간 사람이 사는 도심이라는 도시계획 정책 목표와도 부합 했음

 

∙ 재정 지원의 구체적인 형태는 뉴욕시의 재산세 공제 및 감면처럼 지자체의 지원(재산세 징수 포기)으로 이루어질 수도 있지만, 정부 예산 혹은 주택도시기금 활용 등을 통해서 중앙정부가 지원하는 방법도 있음

   - 이러한 정책의 현실적인 대상은 서울시 혹은 수도권이 될 가능성이 높으므로 지자체 지 원 정책으로 하는 것이 더 타당할 수도 있으므로 충분한 논의가 이루어질 필요가 있음

 

∙ 추후, 도심 내 상업·업무시설의 주거시설 전환이 활성화되면, 이러한 재정 지원을 통해 또 다른 문제들을 해결하는 데 쓰일 수 있을 것임

   - 뉴욕시의 사례를 보면, 1990년대 재정 지원은 전환 사업의 촉진 자체에 보다 초점이 맞추어져 있었으나, 주택 전환 사업이 어느 정도 자리 잡은 2020년대의 재정 지원에서 는 부담가능한 주택의 의무 공급에 보다 초점을 맞추어 이루어졌음

 

 

 

국토연구원 WP 26-07

WP 26-07 상업&middot;업무시설의 주거시설 전환 해외사례와 정책적 시사점_이윤상.pdf

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