인구감소 시대의 지역 기반 비자 정책 분석과 시사점(26-7-31)/최영미外.산업연구원

<요 약>

최근 우리나라는 지방 인구소멸과 산업 인력 부족이라는 이중과제에 직면하고 있으며, 기존의 내국인 중심 노동력 공급 체계만으로는 지역 경제를 유지하기 어려운 상황이다.

이에 따라 외국인력 정책의 무게 중심도 단순한 체류 관리에서 지역 정착과 경제 발전을 연계하는 방향으로 전환이 요구되고 있다.

정부는 이러한 흐름 속에서 캐나다·호주의 지역 기반 비자 제도를 참고하여 2024년부터 지역특화형 비자와 광역형 비자를 차례로 도입하였다.

이 원고에서는 두 비자 제도의 제도적 특징과 운영 현황을 살펴보고, 해외 주요국(캐나다·호주·일본) 사례를 분석한다.

이를 토대로 지역특화형 비자 적용 업종을 돌봄 분야로 확대, 광역형 비자의 국가균형발전 전략과의 연계 개편, 특구의 산업 특성을 반영한 체류자격 규제 특례 도입 등 향후 지역 기반 비자 정책이 나아가야 할 방향과 정책 시사점을 제시한다.

 

<내 용>

 

1. 서론

 

2026년 5월 기준, 대한민국 226개 시·군·구 가 운데 148곳(65.5%)이 ‘소멸위험지역’2)으로 분류 된다.

나머지 지역 중 74곳은 ‘주의 단계’에 해당 하며, ‘소멸위험 보통’에 속하는 지역은 단 4곳에 불과하다.

소멸위험지역의 수는 꾸준히 증가하고 있으며, 해당 지역은 수도권보다는 비수도권에 더 광범위하게 퍼져 있다.

동시에 산업 현장에서는 심각한 인력 부족 문 제가 나타나고 있다.

2025년 10월 1일 기준 전체 인력 부족 규모는 약 44만 9,000명이다.3)

산업별 인력 부족 규모는 제조업, 보건업 및 사회복지서 비스업, 도·소매업 순으로 나타났다.

중소기업의 인력부족률은 대기업보다 상대적으로 높으며, 사 업체 규모가 영세할수록 인력 확보에 어려움을 겪 는 경향을 보인다. 비수도권 제조 중소기업의 인 력난4)은 수도권에 비해 상대적으로 심각한 수준 으로 확인되었다.

 

    2) 소멸위험지수=한 지역의 20∼39세 여성인구 수/해당 지역의 65세 이상 고령인구 수 명칭 소멸위험 매우 낮음 1.5 이상 소멸위험지수 소멸위험 보통 1.0~1.5 미만 주의 단계 소멸위험지역 0.5~1.0 미만 소멸위험진입 단계 소멸고위험 지역 0.2~0.5 미만 0.2 미만

    3) 고용노동부, 2025년 하반기 직종별사업체노동력조사.

    4) 이관영(2023), “중소기업 인력난 현황 및 시사점”, 「IBK 경제브리프」, 901호, IBK기업은행 경제연구소. 5) 일반적으로 E-7-4는 단순기능 체류자격으로부터 자격 전환을 하는 데 최소 4년이 소요되는 데 비해서 인구감소(관심)지역에 특화된 E-7-4R의 경우 2년 이상으로 단축. 광역지자체 추천 가점을 상향하여 인구감소(관심)지역 근무자를 우대.

 

이들 기업은 부족한 노동력을 주로 외국인 인력을 통해 보완하며 문제에 대응 하는 것으로 나타났다.

이러한 수치들이 보여주듯 현재 인구소멸 위 험지역에서는 생산가능인구 축소, 지역대학 충 원난, 중소기업 인력 부족, 생활서비스 기반 약화 등의 문제가 복합적으로 발생하고 있다.

기존의 내국인 중심 노동력 공급 체계만으로는 지역 산 업의 인력 수요를 충족하기 어려운 상황 속에서 외국인력은 더 이상 일시적인 노동력 보완 수단 이 아니다.

과거의 외국인력 관련 정책이 외국인 의 입국과 체류자격을 관리하는 데 중점을 두었 다면, 이제는 어느 지역에 어떤 인력이 어떤 방식 으로 정착할 것인가가 중요한 정책 문제가 되고 있다.

우리보다 앞서 위의 문제들을 직면한 해외 주요 국들은 어떻게 대응해 왔을까?

해외에서는 그간 다양한 외국인력 유치 정책이 추진되었으며, 그 중에서도 지역의 인구 감소와 노동력 부족 문제 에 직접 대응한 ‘지역 기반 비자 정책’이 성공적인 사례로 평가받고 있다.

최근 한국도 이러한 지역 기반 정책의 일환으로 지역특화형 비자와 광역형 비자를 도입하였다.

이에 본 연구는 최근 도입된 국내 지역 기반 비자 정책의 특징과 현황을 살펴보고, 이어 우리나 라 정책의 벤치마킹 대상인 캐나다와 호주, 그리고 우리보다 앞서 인구 구조 문제를 겪은 일본의 사례 를 분석할 것이다.

이를 통해 지역경제 활성화와 외국인력의 안정적인 정착을 위한 정책 시사점을 도출하고자 한다.

 

2. 국내 지역 기반 비자 정책

 

초기 외국인 정책은 주로 이민자의 사회 적응과 서비스 지원에 초점이 맞추어져 있었다.

현행 “제 4차 외국인정책 기본계획(2023~2027)”에 이르러 서야 ‘이민을 활용한 경제 및 지역발전 촉진’이 주요 정책 목표로 제시된 만큼, 지역 기반 정책과 지방 자치단체의 역할이 확대되었다.

이러한 정책 변화 속에서 우리나라의 지역 기반 비자 정책인 지역특 화형 비자와 광역형 비자가 도입되었다.

지역특화형 비자의 시작은 2022년 6월 10일 제정된 인구감소지역 지원 특별법이다.

이 법안 을 기초로 2023년 12월 “제1차 인구감소지역 대 응 기본계획”이 발표되었고, ‘경제활동인구 확충 과 지역 활성화’를 위한 과제 중 하나로 우리나라 의 첫 번째 지역 비자 정책인 ‘지역특화형 비자 신 설’이 제시되었다.

2022년 10월부터 1년간 시범 사업을 거쳐 “제4차 외국인정책 기본계획”에서 정규사업으로 확정되었으며, 2024년부터 지역 특화형 비자가 정식 사업으로 전환되어 시행되고 있다.

광역형 비자의 시작은 2024년 9월 26일 발표 된 ‘신(新) 출입국·이민정책’이며, 지역 기반 이민 정책 활성화를 위한 개선 과제로 ‘광역형 비자 의 도입’이 제시되었다.

이 정책의 후속 조치로써 광역형 비자가 2025년부터 시범 도입되었으며, 2026년까지 2년간 운영될 예정이다.

 

(1) 지역특화형 비자

 

지역특화형 비자는 지방 소멸 위기에 대응하고 지역 경제 활성화를 위해 도입된 비자 제도로, 기초 지자체 단위 인구감소(관심)지역 총 107곳에서 운 영되고 있다.

법무부는 기본 비자 유형, 체류 요건, 거주 의무 기간, 취업 조건 등 핵심 제도 틀을 설정 하고, 지자체는 그 틀 안에서 필요한 외국인을 추천 하고 정착지원 프로그램을 운영한다.

지역특화형 비자 체류자격은 지역특화 숙련기 능인력(E-7-4R), 지역우수인재(F-2-R), 외국국적 동포(F-4-R)를 중심으로 운영된다.

핵심 체류자격 은 ‘지역특화 우수인재(F-2-R)’이며, 해당 비자를 소지한 외국인들은 취업 업종에 제한이 없으며 복수 취업도 가능하다.

또한 지역의 기업은 내국 인 고용보험 가입 근로자 수를 기준으로 50% 범위 내에서 최대 50명까지 해당 비자 소지자를 채용할 수 있다.

‘지역특화 재외동포(F-4-R)’는 인구감소 지역 거주 외국국적동포와 그 가족(배우자, 자녀) 에게 체류 특례를 부여하는 유형으로 재외동포의 귀향 정착을 유도하는 기능을 한다.

지역특화 숙련기능인력(E-7-4R)5) 체류자격은 2025년 신설되었으며, 비전문취업(E-9) 또는 선 원취업(E-10) 체류자격으로 2년 이상 체류한 외 국인 노동자가 기존 숙련기능인력(E-7-4) 점수제 요건을 충족할 경우 E-7-4R로의 전환 기회를 부 여받는 체류자격이다.

이 체류자격은 ‘외국인 숙 련기능인력 점수제 비자’6)와 유사하며, 비정규직 외국인력에게 합법적인 단계적 절차를 통한 지역 정착 경로를 열어준다.

 

    5) 일반적으로 E-7-4는 단순기능 체류자격으로부터 자격 전환을 하는 데 최소 4년이 소요되는 데 비해서 인구감소(관심)지역에 특화된 E-7-4R의 경우 2년 이상으로 단축. 광역지자체 추천 가점을 상향하여 인구감소(관심)지역 근무자를 우대.

   6) 국내 산업 현장에서 비전문취업(E-9), 선원취업(E-10), 방문취업(H-2) 자격으로 4년 이상 근무해 온 외국인 인력이 소득, 한국어 등을 통해 전환 요건 점수를 충족하는 경우 장기 체류할 수 있는 체류자격(E-7-4)으로 변경 신청할 수 있는 제도.

 

나아가 E-7-4R 비자 소 지자는 인구감소지역에서 3년 이상 체류한 후 일 정 요건을 충족할 경우 상위 체류자격인 F-2-R로 전환이 가능하다.

이 경우 해당 비자를 소지한 외 국인력은 동일 광역지자체 내에서 최소 8년 이상 거주가 가능하다.

2024년 기준 지역특화형 비자를 발급받은 외 국인은 총 3,763명이다.

이 중 ‘지역우수인재 (F-2-R)’ 체류자격을 발급받은 외국인은 2,367명 이며, 전체의 약 62.9%로 가장 높은 비중을 차지 한다.

지역별로는 전북(591명), 경북(441명), 충 남(288명), 충북(261명), 경남(250명) 등을 중심 으로 비자 발급과 제도 운용이 비교적 활발하게 이루어지고 있다.

 

(2) 광역형 비자

 

광역형 비자는 광역지자체의 지역적 특성과 산 인의 정착을 지원하는 제도이다.

수도권을 포함한 광역지자체 전반을 대상으로 운영된다. 광역지자 체는 지역 산업, 대학, 노동시장 상황 등을 반영하 여 비자 세부 요건 자체를 설계하고 사업계획을 제 출한다. 법무부는 이를 검토·조정하여 심의위원 회에 상정하고 최종 시행 여부와 쿼터를 결정한 다.

즉, 광역형 비자는 지자체가 단순 추천기관이 아닌 비자를 일정한 범위 안에서 함께 설계하는 참여 구조로 운영된다. 현행 광역형 비자 체류자격은 유학(D-2)과 특 정활동(E-7)을 중심으로 운영된다. 유학(D-2) 자 격은 전문학사·학사·석사·박사 등 정규 학위과정 을 대상으로 한다.

대다수 광역지자체는 지역 전 략 산업과 연계된 학과에 외국인 유학생을 유치하 고자 재정 능력을 입증해야 하는 요건을 기존 대비 완화하는 조치를 취하고 있다.

아울러 시간제 취업 허용 시간을 학위 과정별로 주당 최대 30시간7)까 지 확대하거나, 사회통합프로그램(KIIP) 4단계 이 상 이수자 등 일정 요건을 갖춘 인력에 한해 학기 중 전공 관련 인턴 활동을 허용하는 등의 유인책을 운영 중이다.

 

    7) 기존 법무부 지침상 학부 과정(전문학사·학사) 유학생의 시간제 취업은 학기 중 주 25시간 이내로 제한되며, 석·박사 과정에 한해서만 주 30시간 이내의 취업이 허용됨(공휴일 및 방학 중에는 공통 으로 무제한 허용). 광역형 비자 제도를 통하면 학부 과정생도 취업 허용 시간이 최대 30시간까지 확대되어, 사실상 석·박사 과정생과 동일한 수준의 완화된 기준을 적용받게 됨.

 

특정활동(E-7) 자격은 기존의 전문인력(E-7-1), 준전문인력(E-7-2), 일반기능인력(E-7-3)에 해당 하는 직종을 대상으로 운영된다. 비자 심사 기준 은 법무부의 기본 틀 내에서 각 지자체의 산업 수 요를 반영하여 학력·경력 요건을 유연화하는 방식 으로 설계되고 있으며, 지방정부 차원의 역량 검 증 절차 등을 거쳐 지역 적합성을 확인하는 구조 를 취하고 있다.

실제로 대구광역시의 경우 5대 신 산업 분야에 한해 학력 및 경력 요건을 일부 완화 하여 적용하고 있으며, 경기도와 경상북도는 특정 부족 직종을 중심으로 학력 기준을 조정하여 운영 중이다. 아울러 경상남도는 해외 자회사 근무 경력 을 보유한 전문인력에 대해 학력 요건을 면제하는 특례도 제공한다.

운영 현황을 살펴보면 D-2 비자는 서울·부 산·인천·광주·강원·충북·충남·전북·전남·제주 등 10개 광역지자체가, E-7 비자는 대구·울산· 경기·경북·경남 등 5개 광역지자체가 참여하고 있다.

2026년 1월 기준 실제 체류 인원은 D-2가 730명, E-7이 214명으로, 각각 쿼터 대비 16.5%, 9.8% 수준에 그치고 있어 아직 전반적인 활용률은 낮은 편으로 보인다.

E-7 체류 인원 214명 중 206명 (96.3%)이 조선업 특화 자격인 E-7-3에 해당한 다.

이는 현재 광역형 비자가 지역 산업 수요에 대 응하는 데 일정 부분 성과를 보이고 있음을 의미 하는 동시에 활용 분야가 특정 산업에 집중되어 있음을 보여준다

 

3. 해외 지역 기반 비자 정책

 

(1) 캐나다8)

 

    8) https://immi.homeaffairs.gov.au/visas/working-in-australia/regional-migration/regional-visas(접속일: 2026. 4. 27).

 

캐나다의 지역 기반 이민정책은 주정부 이민 프 로그램(Provincial Nominee Program, PNP)을 중심으로 발전해 왔다.

이 프로그램은 1990년대 중반 신규 이민자의 약 88%가 온타리오, 퀘벡, 브 리티시컬럼비아 등 일부 대도시권에 집중되는 문 제를 완화하기 위해 도입되었으며, 각 주와 준주에 서 지역 노동시장 수요에 맞는 인력을 자율적으로 선발할 수 있는 제도이다.

캐나다 헌법 제95조에 따르면 이민정책은 연방 정부9)와 주정부의 공동 책임으로 시행된다.

이러 한 기반하에 주정부 이민 프로그램은 중앙정부와 주정부 간 협약을 통해 운영된다. 주정부는 이민 자 선발과 지명 권한을 가지며, 연방정부는 이민 규모 설정과 최종 영주권 승인 권한을 담당한다.

주정부 이민 프로그램은 현재 약 80개 이상의 스트림을 통해 운영되고 있다.

전 세계에서 운영 중인 지역 비자 체계 중에 가장 다양하며, 이는 중 앙정부가 지방정부로 주도권을 이양했기에 가능 하다고 평가된다.

현재 운영 중인 프로그램을 살펴 보면 숙련직, 단순기능직, 유학생, 사업가 등 지역 수요에 맞는 인력 유형, 산업 종사자들을 지역에 맞게 유치하기 위해 설계된 것을 볼 수 있다.

캐나다 이민 희망자들이 대도시 이민 대신 지 역을 선택하게 만드는 결정적 요인은 무엇일까?

바로 주정부 프로그램이 제공하는 시간적 이점과 영주권 취득에 대한 높은 확실성이다. 캐나다 영 주권 신청경로는 크게 ‘Non-Express Entry’10)와 ‘Express Entry’11) 두 가지로 나뉜다.

선발 구조나 심사 체계, 그리고 영주권이 나오는 속도 측면에 서 ‘Express Entry’가 압도적으로 유리하다.

특히 주정부의 지명을 받은 신청자는 Express Entry에 서 600점의 추가 점수를 부여받아 영주권 승인이 사실상 보장된다.

결과적으로 이러한 확실한 보상 구조는 주정부 이민 프로그램이 대도시에서의 불 확실한 영주권 취득 과정을 버티는 것보다 훨씬 더 매력적인 선택지로 작용하게 한다. 주정부 이민 프로그램을 통한 이민자는 2015년 약 4만 4,000명에서 2025년 기준 약 8만 5,000명 이상으로 증가했으며, 경제이민 내 비중도 증가하 였다.12)

그러나 이민자의 상당수가 대도시로 재이 동하는 경향이 지속되면서 중소도시의 정착 유지 율은 40~60% 수준13)에 머무르는 한계가 존재하는 것으로 나타났다.

이는 캐나다 헌법상 거주 유지를 강제하는 것이 불가능하다는 법적 한계에서 기인 한다.

헌법이 보장하는 ‘이주의 자유’로 인해 주정 부 지명을 받은 이민자라 하더라도 영주권 취득 후 대도시로 이탈하는 것을 원칙적으로 막을 수 없기 때문이다.

있음에도 불구하고, 뉴브런즈윅·노바스코샤·프 린스에드워드아일랜드·뉴펀들랜드 래브라도 등 대서양 연안 4개 주의 인구 감소와 노동력 부족 문 제는 지속되었다.

이러한 기존 제도의 한계를 극 복하고 지역 경제를 활성화하기 위해 2017년 캐 나다 정부는 고용주 주도형의 ‘대서양 이민 프로 그램(Atlantic Immigration Program, AIP)’을 도입하였다.

도입 당시 프로그램은 시범사업으로 출발했으나, 도입 이후 90%를 상회하는 정착률을 기록하며 그 실효성을 입증받아 2022년부터 정 규 프로그램으로 운영되고 있다. 실제로 제도 도 입 첫해인 2017년에는 이 프로그램을 통한 이민 자가 약 80명에 그쳤으나, 2025년에는 5,000명 이상으로 대폭 늘어났다.14)

 

    9) Immigration, Refugees and Citizenship Canada.

   10) 지원자가 특정 주정부 PNP에 직접 지원 → 주정부 심사 후 “주정부 추천(Nomination)” 발급 → 추천서를 받아 연방정부(IRCC)에 영주권 신청 → 연방정부의 최종 심사 후 영주권 승인.

   11) 지원자가 먼저 Express Entry 풀(pool)에 등록 → 주정부가 Express Entry 후보자 중 필요한 인재를 선발 또는 지원자가 주정부 Express Entry 스트림에 지원.

   12) IRCC(2026), Canada - Permanent Residents by Province/Territory and Immigration Category, March 31.

   13) 비자 발급 후 5년을 기준으로 유지율을 살펴보았음.

   14) IRCC(2026), Canada - Permanent Residents by Province/Territory and Immigration Category, March 31.

 

기존 주정부 이민이 주정부 중심의 하향식 (Top-down) 운영에 치중했다면, 대서양 이민 프 로그램은 고용주의 구체적인 인력 수요에 초점을 맞춘 ‘수요 맞춤형’ 이민 모델이다.

이는 기업이 직 면한 구인난을 직접적으로 해소함으로써, 인력 채 용에 어려움을 겪는 지역 기업들에 실질적인 돌파 구를 제공한다.

또한 이 프로그램은 연방과 주정 부 간의 양자 협력을 기반으로 하되, 고용주와 정 착지원기관까지 유기적으로 연계된 다자간 협력 구조를 취하고 있어 이민자의 초기 지역 정착을 다각도로 지원한다.

 

(2) 호주15)

 

호주 지역 이민 프로그램(State Specific and Regional Migration, SSRM)은 지방의 인구 고 령화, 청년층 이탈, 노동력 부족 등의 문제 해결을 목적으로 1996년 도입되었다.

이후 연방정부 차원 에서 지역 균형 발전과 이민자의 지방 정착 유도를 목적으로 관련 제도를 지속해서 개편해 왔으며, 그 결과 현재는 지방 거주와 영주권 연계를 골자로 하 는 체계적인 비자 제도가 안착되었다. 현재 호주의 지역 이민 비자 체계는 Subclass 491(숙련직 지역 임시비자), Subclass 494(고용주 후원 지역 임시 비자), Subclass 191(지역 영주비자)을 중심으로 운영되고 있다. Subclass 491은 주(State) 또는 준주(Territory) 정부의 지명을 받거나, 자격을 갖춘 가족 구성원의 후원을 통해 지방 지역에서 거주 및 근무할 수 있도 록 한 비자이다. 해당 비자는 점수제 기반으로 운영 되며, 지방 거주를 조건으로 최대 15점의 추가 가 산점이 부여된다.

이에 따라 동일한 조건에서는 일 반 기술이민 비자(Subclass 189, 190)보다 상대적 으로 유리한 구조를 가진다. Subclass 494는 호주 지방 지역의 고용주가 후 원하는 숙련기술 인력을 대상으로 하는 비자이다.

이는 지방 산업 현장의 인력 부족 문제를 해소하 기 위한 제도로, 지역 고용 수요와 연계하여 운영 된다.

한편 Subclass 191은 Subclass 491 또는 494 비자 소지자가 지방 지역에서 3년 이상 거주· 취업한 경우 신청할 수 있는 영주권 비자이다.

이 를 통해 호주는 단기적 노동력 확보를 넘어, 지방 정착과 영구 이민으로 연계되는 지역 기반 이민 체계를 구축하고 있다.

호주의 지역 이민 프로그램 운영 현황16)을 살 펴보면, 2024~2025년 기준 지역 이민 프로그램 쿼터는 약 3만 3,000명 규모로 운영되고 있다.

 

    15) https://immi.homeaffairs.gov.au/visas/working-in-australia/regional-migration/regional-visas(접속일: 2026. 4. 27).          16) Australian Government, Department of Home Affairs, 「2024-25 Migration Program Report」.

 

이 가운데 비자 승인 규모는 Subclass 491이 약 2만 8,000명 수준, Subclass 494는 4,500명 수준으 로 집계되었다.

또한 2024~2025년 Subclass 191 비자 신청 건수는 전년 대비 55.4% 증가하 였고, 승인 건수는 약 6,500건으로 나타났다.

이 러한 추이는 호주 정부가 설계한 단계별 지역 임 시비자 제도가 이민자들의 실질적인 지방 정착을 유도하고, 나아가 중장기적인 영주 이민으로 연계 되는 정책적 실효성을 일정 부분 입증하는 사례로 평가할 수 있을 것이다.

 

(3) 일본

 

일본은 한국의 지역특화형 비자나 광역형 비자 처럼 지방자치단체 단위로 독자적인 쿼터를 배정 받아 외국인력을 유치하는 형태의 비자 제도는 운 영하지 않고 있다.

일본은 외국인이 종사하는 업종 (직무)을 기준으로 전국 단위의 이동을 허용하는 전통적 체계를 고수하는 반면, 한국은 기존의 업종 중심 비자 체계를 유지하면서도 최근 지역특화형 비자와 광역형 비자를 도입하며 지역 기반의 새로 운 체류자격 트랙을 구축하였다. 즉, 한국은 외국 인이 체류해야 하는 행정구역을 비자 발급의 핵심 요건으로 설정하여 지방자치단체에 추천권을 부 여하고, 체류자격 유지 조건으로 일정 기간 해당 지역 내 의무 거주를 규정하는 방식을 통해 지역 기반 체류 관리 체계를 구축하였다.

일본의 외국인력 도입은 중앙정부의 통제하에 전국 단위의 일원화된 틀 안에서 작동하며, 한국과 같은 지역 기반의 체류자격이나 지자체 주도형 외 국인 유치 트랙은 부재하다.

대신 국가전략특구 등 특구 제도를 통한 우회적인 규제 특례와 전국 비자 내에서의 대도시권 쏠림 방지 지침 등 중앙정부 주도의 유인책을 활용해 지역별 외국인력 수요에 대응하는 방식을 취하고 있다.

예를 들어 기존 제도에서는 공항 관리자의 영 업 승인을 받아 공항 부지 내에서 활동하는 사업자 만 항공 분야 특정기능(그랜드 핸들링 업무) 외국 인 인력을 수용할 수 있고 공항 부지 밖의 화물 취 급 사업자는 수용이 불가능하였다.

그러나 항공 물 류 수요가 빠르게 증가하는 도쿄권 국가전략특구 에 대해서는 규제 완화 특례를 통해 공항 외부에 있는 보세장치장의 화물 취급 사업자에게도 해당 외국인 인력의 도입을 허용함으로써, 국제 항공 물 동량 증가에 따른 인력 부족 문제를 해결하고 국제 화물 경쟁력을 강화하고 있다.17)

미군과 군속 가구가 많은 오키나와현 국가전략 특구와 제조업체에 근무하는 외국인력이 많은 아 이치현 국가전략특구에서는 외국인 영유아가 대 다수인 인가 외 보육시설에 대해서는 일본 보육사 자격자 비율이 규정된 3분의 1 이상을 충족하지 못하더라도 다른 인원들이 외국의 보육사 자격을 보유하는 등 일정 요건을 충족하는 경우 지도감독 상 보육종사자 요건을 충족한 것으로 인정하는 특 례를 적용하고 있다.18)

이를 통해 외국 자격(외국 보육사 자격)을 일정 부분 인정하여 내국인 보육사 인력 부족에 대응하고 외국 숙련인력(보육사)의 고용을 촉진하고 있다. 또한 도쿄권 특구와 홋카이도 특구를 중심으로 외국인 미용사 육성을 위한 특례를 도입·운영하 고 있다.19)

 

  17) https://www.chisou.go.jp/tiiki/kokusentoc/pdf/punch/air_logistics.pdf(접속일: 2026. 6. 5).

  18) www.chisou.go.jp/tiiki/kokusentoc/pdf/punch/y7-5.pdf(접속일: 2026. 6. 8).

  19) https://www.chisou.go.jp/tiiki/kokusentoc/pdf/punch/y3-10.pdf(접속일: 2026. 6. 8)

 

기존 제도에서는 외국인 유학생이 일 본의 전문 미용사 양성시설을 졸업하고 관련 국 가 면허를 취득하더라도 정작 현장에서 미용사로 근무할 수 있는 취업 비자(체류자격) 트랙이 부재 하여 일본 내 취업이 어려웠다.

이러한 제도적 단 절을 해결하기 위해 특구 지자체의 관리 체계 안 에서 일정 요건을 충족한 외국인 면허 소지자에 게 최대 5년간 미용사로 일할 수 있는 특정활동 체류자격을 특례적으로 인정해 주는 통로를 개설 하였다.

이를 통해 지역 전문 교육을 이수한 외 국인 인재를 적시에 유치함으로써 갈수록 고도 화되는 지역 내 글로벌 관광·미용 수요를 충족시 키고 있다.

이처럼 일본은 중앙정부 중심의 획일적인 비자 제도로 해결하기 어려운 지역 및 산업 현장의 구체 적·특수적 인력 수급 불균형을 특구별 맞춤형 규 제 완화 특례를 통한 지역 외국인력 도입 방식으로 대응해 나가고 있다.

 

4. 정책 시사점

 

(1) 지역특화형 비자 대상 확대: 요양보호사· 돌봄 분야 특화형 E-7-2R

 

보건복지부의 전망20)에 따르면 오는 2043년 까지 국내 요양보호사 추가 수요는 약 100만 명 규모에 달할 것으로 예상된다.

하지만 돌봄 분야 내수 노동력 공급은 원천적으로 고갈되고 있어 현 장의 실질적인 공급 공백과 인력난은 이미 가시화 되고 있다.

돌봄 인력난은 전국적인 공통 현상인 동시에 고령화와 청년층 유출이 가파른 인구감소 (관심)지역에서는 지역 존립이 걸린 생존의 문제 이다.

이에 대응하여 정부는 ‘외국인 유학생 요양 보호사 자격 취득 제도21)’ 및 ‘외국인 요양보호사 양성대학22)’ 등 다각적인 인력 수급 대책을 추진 중이다.

그러나 이와 같은 전국 단위의 보편적 대 책이 정주 여건이 취약한 지방 소외 지역의 돌봄 인력 수요까지 해소하기에는 구조적 한계가 존 재하며, 지역에 특화된 차별적 유인책은 여전히 부족한 실정이다.

이에 국내 대학을 졸업하고 요양보호사 자격을 취득한 외국인 인력이 인구감소지역 내 요양기관에 취업·정착할 수 있도록 유인하는 ‘돌봄 분야 지역특 화 준전문인력 비자(E-7-2R)’ 신설을 제안한다.

현 행 ‘외국인 유학생 요양보호사 자격 취득 제도’는 유학생이 자격 취득 후 노인의료복지시설 등에 취 업할 경우 준전문인력(E-7-2) 자격으로의 변경을 허용하고 있으나, 근무 지역에 대한 제한이 없어 대도시 편중을 막지 못한다는 한계가 있다.

따라서 이를 지역특화형 비자 체계와 연계하여, 외국인 유학생이 요양보호사 자격 취득 후 인구감 소지역 내 요양기관에 취업 시 ‘E-7-2R’로의 체류 자격 전환을 허용하되, 일정 기간 해당 지역에서의 거주와 취업을 유지하도록 하는 방안을 제안한다.

추가적으로 해당 자격으로 인구감소지역에서 3년 이상 성실히 근무한 인력에게는 차후 ‘지역특화 우 수인재(F-2-R)’ 거주비자 전환 시 우선 심사 인센 티브를 부여하고 별도 쿼터를 배정함으로써, 지역 사회로의 장기 정주를 유도하는 방안을 검토할 필 요도 있다.

향후 본 제도의 운영 성과를 바탕으로 건설, 농축산 가공 등 지역별 핵심 부족 직군으로 정책 대상을 점진적으로 확대하는 방식도 검토해 볼 만하다.

 

(2) 광역형 비자의 5극3특 맞춤 개편

 

현 정부의 핵심 국정과제인 ‘5극3특’은 수도권 집중 완화, 지방 소멸 대응, 국가 경쟁력 강화를 목 표로 하는 초광역 국가균형발전 전략이다.

여기서 ‘5극’은 수도권·동남권·충청권·대경권·호남권의 5개 광역권역을 중심으로 메가시티 거점을 육성하 는 전략을 의미하며, ‘3특’은 강원특별자치도·전북 특별자치도·제주특별자치도의 특별자치단체만의 고유한 자율성과 특수성을 다각도로 지원하는 체 계를 가리킨다.

이 전략은 권역별 성장엔진을 발굴하고, 이를 인재 양성·규제 완화·R&D·재정·펀드 지원 등과 묶어 패키지 형태로 투입하는 방식을 지향한다.

이에 따라 기존의 지역 산업 및 인재 양성 정책 전 반이 5극3특 체제로 빠르게 전환되고 있다.

일례 로 정부가 운영 중인 ‘지역혁신중심 대학지원체 계(RISE)’ 역시 5극3특 전략과의 정합성을 위해 단순한 대학 재정 지원을 넘어 ‘지역성장 기반의 인재양성체계’로의 구조적 재편이 논의되고 있는 상황이다.

사업 만료 시점을 고려할 때, 광역형 비자 제도 또 한 5극3특 전략과의 정책적 정합성을 긴밀히 연 계하여 중장기적인 재설계 방향을 검토할 필요가 있다.

현재의 광역형 비자는 개별 기초·광역 지 자체 행정구역 중심의 구조적 특성상, 권역 내 지 자체 간 산업 연계나 외국인 인재의 광역적 이동 을 유연하게 수용하는 데 제약이 따를 수밖에 없 다.

하지만 향후 5극3특 전략이 본격화됨에 따라 권역별 핵심 산업 거점의 발전은 더욱 가속화될 것이다.

따라서 광역형 비자는 개별 지자체의 단절적 운 영을 넘어, 권역별 산업 수요와 산업 생태계를 연 계하는 초광역 협력 체계로 전환될 필요가 있다.

다만 이러한 초광역 협력이 중앙정부 주도의 획일 적 운영을 의미하는 것은 아니며, ‘5극3특’이라는 공간적 틀 안에서 상호 개방·연계되는 구조를 마 련할 필요가 있다.

이를 통해 지역의 실질적인 수 요를 가장 잘 파악하고 있는 지방정부의 역량을 최 대한 활용하면서도 초광역 산업 네트워크라는 거 시적 정책 목표를 동시에 달성할 수 있을 것으로 기대된다.

이에 따라 향후 지역 기반 외국인 정책은 국가 이러한 정책적 흐름과 향후 광역형 비자의 시범 및 지역 산업 수요에 부합하는 외국인 인재의 유 치·양성·정착을 촉진하는 방향으로 5극3특에 맞 춰 고도화될 필요가 있다.

 

(3) 특구의 산업 특성을 반영한 체류자격 규제 특례 도입

 

현행 지역 기반 체류자격 제도는 지역특화형 비자의 경우 지역 인구위기 대응과 정주 유도가 강 조되면서 산업적 수급 대응이 다소 미흡하고, 광 역형 비자의 경우 지역 범위가 넓어 국지적 거점 산업이 요구하는 외국인력 수요를 세밀하게 반영 하기 어렵다는 구조적 한계를 안고 있다.

특구는 특정 산업 육성·첨단 기술 개발·관광 활 성화 등 명확한 설립 목적을 가진 공간이며, 관련 기 업·연구기관, 산업 인프라 등이 집적되어 있어 수 요 맞춤형 외국인력의 유치와 장기 정착에 유리한 환경을 갖추고 있다.

이러한 특구의 특성을 활용 하여 특구 목적에 부합하는 전문·숙련 외국인력 을 유치할 수 있도록 체류자격 규제를 완화하는 방안을 검토할 필요가 있다.

특구에는 이미 다양한 규제 특례가 적용되는 만큼, 이를 외국인 체류자격까지 확장하면 비자 발급 요건의 완화, 직무 활동 범위의 유연화, 외 국 자격의 국지적 상호 인정 등 보다 유연하고 파 격적인 인센티브 제공도 가능할 것으로 기대된다.

이를 통해 특구 내 기업들은 전문·숙련 인력 부족 문제를 해소하여 글로벌 경쟁력을 확보할 수 있으 며, 나아가 우수 외국인재의 유입이 지역 산업 생 태계 전반의 활력 제고로 이어지는 선순환 구조를 구축할 수 있을 것이다.

다만 무분별한 특례 적용을 방지하기 위해 특 구 운영 주체의 수요 조사, 광역지자체의 지역 정 합성 검토, 법무부의 최종 승인으로 이어지는 단 계적 심사 체계를 도입하고, 규제자유특구나 경제 자유구역 등에서 시범사업으로 추진하여 그 결과 를 평가한 후 환류하는 방식을 검토해 볼 필요가 있다.

 

핵심 주제어: 지역 기반 외국인 정책, 지역특화형 비자, 광역형 비자

 

월간KIET산업경제 제334호

03_월간KIET산업경제_제334호_2026-07_산업경제분석_최영미_외_인구감소_시대의_지역_기반_비자_정책_분석과_시사점.pdf

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