스테이블코인 제도화에 따른 규제 이슈(25-9-5)/이정두.금융연구원

<요 약>

▶ 국내 스테이블코인 시장의 2025년 1분기 중 거래 규모가 57조 원에 이를 정도로 관련 시장이 급 성장하였고 주요국들의 스테이블코인 관련 제도 정비가 속속 추진됨에 따라 국내에서도 스테이 블코인 제도화를 위한 논의가 적극적으로 진행되고 있음.

 

▶ 통화가치에 준거하는 스테이블코인은 은행 등 전통적 금융시스템과의 연계성이 높고 가치안정 성 및 환급가능성과 관련한 이용자 보호 확보가 필요하므로 엄격한 발행적격 및 영업행위규제가 필수적임.

 

▶ 스테이블코인의 지급결제적 기능과 가상자산생태계 밖에서의 범용성 확대에 대응하여 기존의 금융규제, 통화정책, 외환규제, 지급결제시스템 등과 관련한 제도 보완도 포괄적으로 검토할 필 요가 있음.

 

▶ 특히 스테이블코인의 발행구조와 기능 및 리스크를 고려하여 ‘동일 기능, 동일 리스크, 동일 규제’의 관점에서 기존 금융업권과 전자지급수단 등에 적용되는 규제를 탄력적으로 운용할 필요가 있음.

 

▶ 이와 함께 스테이블코인의 지급결제 기능을 활용하기 위한 어플리케이션 개발·제공 등 새로운 유 형의 서비스들이 이용자 보호, 자금세탁규제(AML/CFT) 준수를 확보할 수 있도록 신규 규제수요 에 대한 모니터링과 제도보완도 지속되어야 함.

 

▶ 나아가 미국, EU 등 주요국의 발행 적격, 이용자 보호제도에 대한 면밀한 분석을 바탕으로 해외 발행 스테이블코인의 국내 유통과 국내 사업자들의 역외 진출 등 국경간 스테이블코인 거래 관련 제도가 국내의 자본유출입, 외환거래 제도와 정합성을 갖도록 운영될 필요가 있음.

 

<내  용>

 

대표적 가상자산인 비트코인은 가상자산생태계에서 정부의 통제를 받지 않는 암호화폐(cryptocurrency)를 지향했으나 높은 가격변동성으로 인해 안정적인 통화의 기능을 수행하기에는 한계가 있 었고 중앙은행과 같은 책임 있는 발행기관이 존재하지 않아 신뢰성을 확보하기도 어려웠다.

이에 따라 비트코인 등 대부분의 가상자산은 통화의 역할 보다는 투자대상 자산(crypto-asset)으로 인식되고 있 으며 가치안정성과 환급가능성을 약속하는 통화준거형 스테이블코인이 가상자산생태계에서 통화로 서의 역할을 수행하고 있다.1)

스테이블코인은 테라-루나와 같은 알고리즘형, 귀금속 등 자산에 준거하는 자산준거형 등이 있었지 만 최근에는 통화준거형 스테이블코인만 가치안정성을 인정받고 있다.2)

 

     1) EU의 MiCA 등은 통화가치에 준거하는 가치안정성을 스테이블코인의 주요 특성으로 보았지만 최근에 제정된 스테이블코인 규제법인 미국 의 GENIUS Act는 스테이블코인의 명칭과 정의에서 지급결제기능을 명확히 하고 있다. 이와 관련하여 GENIUS Act는 ‘Payment Stablecoin’ 이라는 용어를 사용하며 그 특성으로 ‘지급결제수단으로 사용되거나 사용하기 위해서 발행되었을 것’을 명시하고 있다.

    2) 통화준거형 스테이블코인의 경우에도 준거통화와의 가치괴리(de-pegging)가 발생하며 같은 통화에 준거하고 있는 스테이블코인들 간의 교 환비율에도 차이가 존재한다

 

하지만 통화가치에 준거하는 스테이블코인은 전통적 금융의 매개수단인 통화와의 밀접한 관련성으로 인해서 일반 가상자산과 통 화의 중간적인 성격을 지닌다고 볼 수 있으며, 이로 인해 다양한 규제적 이슈를 필연적으로 내포하고 있다.

 

1. 가상자산의 제도화 과정과 스테이블코인의 제도화 필요성

 

최근 국내에서는 달러 스테이블코인 시장 확대에 따른 위기의식을 바탕으로 스테이블코인 제도화를 촉구하기 위해 ‘원화 스테이블코인 제도화’에 방점을 둔 입법논의들이 진행되고 있다.3)

스테이블코인 이 제도화된다고 하여도 환급을 위한 준비금이 국내에서 외화자산으로 관리되어야 하는 외화 준거 스 테이블코인 발행에 대해서는 신중히 접근할 필요가 있다.4)

 

    3) 2025년 8월말 현재 5건의 통화준거형 스테이블코인 관련 법률안이 제출되어 있으며, 이중 2건(디지털자산기본법안(2025.6.11.,민병덕의원 대표발의), 디지털자산산업의 혁신과 성장에 관한 법률안(2025.9.4., 이강일의원 대표발의))은 가상자산규제법과 스테이블코인규제법을 일 원화하는 방식을 채택하고 있고, 3건(가치고정형 디지털자산을 활용한 지급 혁신에 관한 법률안(2025.7.28., 김은혜의원 대표발의), 가치안 정형 디지털자산의 발행 및 유통에 관한 법률안(2025.7.28., 안도걸의원 대표발의), 가치안정형 디지털자산 발행업 등에 관한 법률안 (2025.8.21., 김현정의원 대표발의))의 경우 스테이블코인에 관한 별도의 법률을 제정하는 방식을 채택하고 있다.

    4) 국내에서 스테이블코인 발행이 제도화되는 것과 별개로 발행인의 외화 준비자산 관리, 발행 및 환급을 위한 외환 거래 능력 등을 엄격하게 고 려할 필요가 있다.

 

하지만 제도화 필요성 측면에서는 준거자 산이 원화인지 외화인지 보다는 국내에서 유통되는 스테이블코인에 대해 발행지가 국내인지 역외인 지에 관계 없이 유사한 규제 적용을 확보하는 것이 중요하다고 본다.

이와 관련하여 가상자산 및 스테 이블코인에 대해 그동안 진행되었던 규제적 논의들의 배경을 살펴볼 필요가 있다.

처음 가상자산이 제도화된 배경에는 자금세탁규제(AML/CFT) 집행을 위해 가상자산사업자를 제도 권으로 포섭해야 한다는 국제적 공감대가 있었다.

이를 바탕으로 국제자금세탁방지기구인 FATF(Financial Action Task Force)의 주도하에 각국 정부는 가상자산 및 가상자산사업자를 제도권으로 편입 했고 국내에서도 2020년 특정금융정보법 개정을 통해 가상자산사업자에게 신고의무와 AML/CFT 규 제 준수의무가 도입되었다.

이후 가상자산시장이 성장하면서 지나친 투기적 거래 성행에 대응하여 투자자(이용자)를 보호하기 위한 발행인 및 불공정거래 규제제도 마련이 추진되었다.

미국 등 주요국에서는 증권법, 상품거래법 등 기존의 투자자 보호 관련 금융 관련 법령을 가상자산 발행과 거래에 적극적으로 적용하는 한편 국내에 서는 2023년 가상자산이용자보호법이 제정되었다.

2022년에는 미국 가상자산거래소 FTX의 파산을 계기로 가상자산시장발 리스크의 금융시스템 전 이 가능성에 대한 관리 필요성이 제기되었다.

당시 가상자산시장의 침체가 계속되고 가상자산사업자 에 대한 불신이 커짐에 따라 가상자산사업자들로부터 자금을 인출하려는 수요가 급증(coin-run)했다.

이는 가상자산사업자들과 주로 거래해 온 미국의 실버게이트 은행(Silvergate Bank), 시그니쳐 은행 (Signature Bank), 실리콘밸리 은행(Silicon Valley Bank) 등에 대한 자금인출 사태(bank-run)로 이어 졌고 금융회사의 건전성 및 금융시스템의 안정성 측면에서 제도적 보완 필요성이 본격적으로 논의되 기 시작했다.5)

최근에는 가상자산이면서 통화가치에 준거함에 따라 일반 가상자산과 구별되는 통화준거형 스테이 블코인에 대한 차별화된 제도화가 각국에서 진행되고 있다. 일반 가상자산과 달리 발행인이 가치안정 성과 환급가능성을 약속하고, 준거통화로 표시되는 금융자산을 환급 준비자산으로 보유하며, 발행 및 환급 등의 과정에서 전통적 금융기관과 밀접한 관계를 갖는다는 점에서 금융안정성 및 이용자 보호 외 에 통화, 외환, 지급결제 등과 관련한 다양한 규제적 이슈들이 발생하고 있다.6)

 

   5) 2022년 미국의 가상자산거래소 FTX 파산시 실리콘밸리 은행 등 일반은행들이 도산하게 된 배경에는 코인런에 따른 자금인출수요에 대응하 기 위한 준비자산의 급격한 처분에서 비롯된 자산가격 하락과 이로 인한 시장리스크 및 유동성리스크 등의 파급효과가 있었다.

   6) 정부도 이와 같은 규제수요를 반영하여 “스테이블코인의 발행·유통 관련 이용자 보호, 글로벌 정합성, 통화·외환정책에 미칠 영향 등을 고려 한 스테이블코인 규제 체계의 신속한 마련”을 국정운영 계획에 반영하였다. 국정기획위원회 (2025.8.), 이재명정부 국정운영 5개년 계획(안) 中 국정과제 48번

 

스테이블코인은 익명거래가 용이하고 전통적 금융시스템을 통하지 않고도 간편한 역외 이전이 가능 한 반면 발행인에 대한 체계적인 감독시스템이 마련되어 있지 않다.

이와 동시에 통화가치에 준거하면 서 통화를 대체하는 수단으로서 지급결제 활용도가 커져감에 따라 발행인의 통화에 준하는 주조차익 (seigniorage) 획득, 통화정책 집행 경로의 혼선, 외국환 규제를 우회하는 국경간 지급수단 활용, 조세 징수 체계의 공백, 대외 자본유출 등의 이슈가 발생할 수 있다.7)

나아가 스테이블코인의 범용성과 편리 성은 불법적 용도로의 활용성도 커서 2022년 이후 가상자산을 이용한 불법거래의 60% 이상이 스테 이블코인을 이용해 이루어지고 있다.8)

 

    7) 비자카드의 경우 카드사용대금을 금융기관에 예치된 예금이 아니라 가상자산사업자의 계정에 보관된 스테이블코인으로 지불할 수 있는 서 비스를 제공하고 있으며, 외국인이 국내 현금인출기(ATM)에서 본인 계정의 스테이블코인을 원화로 인출하는 서비스도 제공되고 있다. 이와 함께 스테이블코인을 이용한 역외송금 서비스 도입도 구체적 논의가 진행되고 있다.

   8) Chainalysis (2025.1.15.), 2025 Crypto Crime Trednds: Illicit Volumes Portend Record Year as On-Chain Crime Becomes Increasingly Diverse and Professionalized.

 

무엇보다도 스테이블코인은 발행인이 가치안정성(stability)을 유지하고 준거통화로의 환급가능성 을 약속하는 것이 핵심인데 이러한 발행인의 약속에 대한 이용자들의 신뢰를 보호하고 발행인의 책임 을 확보하기 위한 장치가 없어 발행인의 환급 불능 등의 상황이 발생할 경우 걷잡을 수 없는 혼란이 불 가피하다.

일례로 국내에서 1분기에 57조 원 규모로 거래되는 달러 스테이블코인과 관련하여 엘살바 도르에 소재하는 테더(USDT 발행인)나 미국에 소재하는 써클(USDC 발행인)에 문제가 발생할 경우 막 대한 규모를 보유하고 있는 국내 이용자들이 보호받을 수 있는 효과적인 수단이 없는 상황이다

 

2. 스테이블코인 발행 관련 고려사항

 

국내에서 진행되는 스테이블코인 제도화 논의의 핵심은 국내에서 스테이블코인 발행을 허용하는 것이며 보다 구체적으로는 스테이블코인 발행 적격 및 발행 구조를 제도화하는 것이라고 볼 수 있다.

2017년 정부의 국내 가상자산 발행 금지 방침에 따라 스테이블코인을 비롯한 가상자산 발행이 모두 역외에서 이루어져 왔다는 점에서 국내 발행 허용은 시장참가자들의 큰 기대를 불러일으키고 있다.

하지만 스테이블코인 제도화는 앞서 언급한 다양한 규제수요를 고려하여 신중하게 설계될 필요가 있다.

  첫째, 발행적격과 관련해서는 스테이블코인이 단순한 투자자산이 아니라 통화에 준하는 지급결제수 단으로 활용될 수 있음에 따라 사업의 안정적인 계속 가능성을 확보해야 하고 발행인이 사회적 신뢰를 갖출 필요가 있다.

이를 위해서는 상법상 회사 등의 형식적인 요건이 아니라 사업계획에 부합하는 지 배구조, 내부통제, 경영진의 적격성 등에 대한 기준이 함께 적용되어야 한다.

이에 따라 해외의 경우 EU의 MiCA는 스테이블코인(이머니토큰) 발행인을 신용기관 또는 전자화폐기관으로 제한하고 있으 며, 일본은 자금결제법을 통해 스테이블코인 발행적격을 은행, 신탁업자, 자금이동업자로 제한하고 있 다.

미국 GENIUS Act는 다양한 발행인 적격을 인정하면서도 금융감독기관으로부터 엄격한 규제를 적 용받도록 하고 있다.

국내에서도 전자금융거래법상 전자지급수단인 전자화폐나 선불지급수단 발행을 위해서는 인적·물적 요건을 갖추어 전자금융업자로 등록하도록 규정하고 있으며 환업무를 취급하는 은행 등 금융기관에 대해서는 엄격한 인허가 요건을 적용하고 있다.

한편, 스테이블코인 관련 리스크 가 금융회사의 신뢰성을 훼손하거나 전통적 금융시스템에 직접 전이되는 것을 방지하기 위해서는 금 융회사의 직접 발행 보다는 별도의 자회사 형태를 통한 사업참여가 바람직할 것으로 보인다.

   둘째, 자본규모와 관련해서도 다양한 논의가 있지만 최저자본금이 충분조건으로 인식될 것이 아니 라 예정하고 있는 사업의 영위에 충분한 자본을 확보하도록 하고, 사업규모에 비례해서 증가하는 책임 을 감당할 수 있는 수준의 자본을 확충하도록 할 필요가 있다.

해외의 경우 EU는 35만 유로의 최저자 본금과 스테이블코인 발행량 2%에 해당하는 금액 중 큰 금액을 자본으로 확보하도록 하고 있으며, 미 국과 일본의 경우도 사업계획의 수행에 충분한 자본금을 확보하도록 요구하고 있다.9)

 

    9) 유럽내에서 USDC를 발행하는 써클 SAS사의 경우 2024년 9월 기준 자본금 규모가 2,600만 유로로 공시되어 있다.

 

  셋째, 스테이블코인 발행 대가로 수령되는 자금은 환급요구에 대응하기 위한 준비금의 성격을 띄어 야 하기 때문에 높은 유동성의 안전 자산(High Quality Liquid Asset)으로 관리 및 운용되어야 한다. 갑 작스런 대량 환급 요구(coin-run)에 따른 유동성 위기 등이 발생할 경우 중앙은행의 최종대부자 기능 이나 예금보험에 의한 이용자 보호를 기대할 수 없는 스테이블코인은 요구불 예금, 국공채 등 안전성 자산을 통해 만약의 사태에 대비해야 한다.

아울러 이용자 보호를 위해서는 준비자산 관리에 신탁 형 태 등을 활용하도록 하여 준비자산이 발행인의 도산 등으로부터 절연되도록 할 필요가 있다.

   넷째, 준비자산의 적립 및 운용이 관련 자산시장에 미칠 수 있는 영향도 함께 고려할 필요가 있다. 준 비자산인 요구불 예금의 경우 코인런이 뱅크런(예금인출사태)으로 전이되는 경로가 될 수 있다.

단기 국채가 발행되지 않는 국내 상황에서 잔존만기가 짧은 국채에 대한 매수 및 매도 수요는 국채시장의 가격변동성을 키워 금융시장의 불안요인이 될 수도 있다.10)

이에 따라 발행인의 준비자산 적립의무가 유발할 수 있는 리스크에 대한 점검이 함께 진행되어야 한다.

끝으로 스테이블코인의 추가 발행 및 환급과 관련하여 불합리한 절차, 비용 등의 걸림돌이 없어야 한다.

스테이블코인의 가치안정성은 스테이블코인과 준거통화와의 가격괴리가 스테이블코인의 추가 발행 또는 환급을 통해 즉시 시정될 수 있다는 신뢰를 통해 확보되어야 한다.

발행인에 대한 추가 발행 요청 및 환급에 과다한 수수료 등 부당한 조건을 부과하거나 불합리한 기간을 적용할 경우 가격괴리가 발생해도 시장원리에 의한 가치안정성 유지가 제한될 수 밖에 없다.11)

 

    10) 미국 가상자산거래소 FTX 파산에 이은 일반은행의 도산 과정에서 코인런에 따른 은행의 준비자산 급매가 준비자산의 시장가격 급락과 금 융기관의 건전성 악화로 이어지는 리스크 전이가 발생한 바 있다.

    11) 일례로 USDT의 경우 추가 발행 또는 환급을 위해서는 테더사에 사전에 등록이 되어 있어야 하는데 등록과정에 150 USDT의 수수료가 필요 하 며, 발행 및 환급거래는 건당 10만 달러 이상의 거래여야 하고 거래 건별로 거래금액의 0.1%와 1,000달러 중 큰 금액이 수수료로 부과된 다 . https://tether.to/en/fees/ (접속일: 2025.8.25.)

 

3. 스테이블코인의 거래 및 활용 관련 검토 과제

 

스테이블코인은 통화가치에 준거하여 안정적인 가치를 유지하고자 하는 발행구조와 통화에 준하는 지급결제 기능으로 인해 스테이블코인 자체의 제도화 외에 스테이블코인의 거래 및 활용과 관련해서 도 다양한 규제적 이슈가 존재한다.

   첫째, 기존 금융 규제와의 관계에서 ‘동일기능, 동일리스크, 동일규제’ 원칙에 따라 규제차익이나 규 제공백이 발생하지 않도록 관계 법령을 보완할 필요가 있다.12)

 

      12) EU의 경우 가상자산규제법인 MiCA에서 스테이블코인을 포함한 가상자산 전반의 발행절차 및 유통에 대해 규제하고 있지만 단일통화 준거 스테이블코인인 이머니토큰(EMT, E-Money Token)은 전자화폐규제법(EMD2, Electronic Money Directive) 상의 전자화폐로 간주하여 전 자화폐에 적용되는 EMD2의 규제와 함께 자금이전에 관한 지급서비스법(PSD2, Payment Services Directive)을 적용받도록 하고 있으며 일본의 경우 스테이블코인을 전자결제수단으로 보고 전자지급수단을 규제하는 자금결제법에서 제도화하고 있다

 

현행 은행법 등 금융업 규제는 통화를 매개로 하는 금융거래를 전제로 하여 운용되고 있다.

하지만 해외에서는 통화가 아닌 스테이블코인을 예치하고 이자와 유사한 수익을 배분받는 거래나 스테이블코인을 투자수단으로 위탁하거나 대여하는 서비스 등이 이미 제공되고 있다.

나아가 국내법 중 유사수신행위법은 규제 대상인 자금에 가상자산을 포함하고 있지만, 대부업법, 이자제한법 등은 금전 또는 금전채권 등을 전제로 규정되어 있어 스테이 블코인을 이용한 영업행위를 통해 관련 규제를 회피할 우려가 있다.

뿐만 아니라, 정상적인 외국환 거 래 절차를 통해서 거래할 수 없는 역외 가상자산거래 등의 목적으로 달러 스테이블코인이 활용되고 있 지만 스테이블코인을 이용한 대외지급거래 등은 외국환규제 대상에 포함되지 않고 있다.

이에 따라 스 테이블코인 발행 허용 과정에 금융, 외환, 통화정책 등을 담당하는 금융위원회, 기획재정부, 한국은행 등의 협의 절차를 도입하는 방안도 고려할 필요가 있다.

   둘째, 개인간 이전(P2P) 등 전통적 금융기관의 중개기능을 통하지 않는 거래 유형에 대한 규제 필요 성 및 규제집행의 기술적 한계 해결 방안 등을 지속적으로 연구할 필요가 있다.

기존의 AML/CFT 제도 나 금융소비자보호 제도 등이 금융기관에 대한 규제를 중심으로 구축됨에 따라 금융기관을 통하지 않 는 형태의 거래로 관련 규제를 회피할 수 있게 된다.

금융기관을 이용하지 않는 경우에는 금융소비자 에 포함하기 어려운 측면이 있지만 스테이블코인의 P2P 전송거래를 악용하는 보이스피싱 등의 불법 거래, 착오전송 등과 관련한 이용자 보호 시스템의 구축은 스테이블코인의 제도화 이후 활성화와 함께 반드시 추진되어야 할 과제이다.

이와 관련하여 온체인 P2P 거래를 지원하는 어플리케이션 및 서비스 제공업자에 대한 신고‧등록 의무를 도입할 필요가 있다.

   셋째, 국내에서 거래되는 외화 스테이블코인의 규모 및 활용 범위 확대와 관련하여 외국환규제의 실 효성과 통화주권을 확보할 수 있는 방안에 대한 고민이 필요하다.

글로벌 스테이블코인 시장에서 달러 스테이블코인이 99% 이상의 압도적인 비중을 차지하고 있다.

나아가 미국 트럼프 행정부는 미국 시장 에 대한 규제를 통해 관련 산업을 미국 내에 유치(on-shoring)하는 동시에 달러패권(primacy of the dollar-based international monetary system)을 강화하고자 하는 정책목표를 분명히 하고 있다.13)

국 내 이용자 측면에서 달러 스테이블코인 대비 원화 스테이블코인의 거래 유인이 불분명한 상황에서 스 테이블코인 제도화와 인프라의 구축은 국내에서 달러 스테이블코인의 범용성을 더욱 확대하는 계기 가 될 수 있다.

이와 관련하여 외화 스테이블코인의 국내외 이전 및 원화 스테이블코인의 역외 이전 등 에 대한 신고의무 부과와 탈법거래에 대한 엄격한 조사 및 조치 등을 통해 스테이블코인의 부적절한 거래 유인을 억제하는 방안도 고려할 필요가 있다.

이와 함께 일본의 사례를 참고하여 국내에서 거래 를 지원하는 가상자산사업자에게 거래 규모에 상응하는 국내 이용자 보호 장치를 갖추도록 하는 방안 도 고려할 수 있다.14)

 

   13) US White house (2025.7.), Strengthening American Leadership in Digital Financial Technology. 동 보고서는 2025.1월 트럼프 대통 령 취임 후 발표한 같은 제목의 행정명령에 따라 구성된 대통령 주관 디지털자산 시장 워킹그룹(President’s Working Group on Digital Asset Markets)이 작성하였으며 미국 행정부에 대한 정책권고 사항 등을 포함하고 있다.

  14) 일본의 경우 외국 발행자가 일본 내 투자자에 대한 책임을 이행하지 못할 경우 해당 스테이블코인을 상장한 전자결제수단등거래업자가 일 본내 투자자에 대한 책임을 대신 이행하기 위해 필요한 조치를 취하여야 한다. 일본 금융청, 전자결제수단등거래업자 관련 사무가이드라인

 

끝으로, 이용자 보호, 금융시스템 안정성, 통화정책, 외환정책, 불법 금융거래 방지 등과 관련하여 다 양한 잠재적 리스크가 우려되는 스테이블코인에 대해서는 제도화 이후에도 지속적인 모니터링과 보 완이 필수적이다.

한편 BIS는 최근 발표된 보고서에서 스테이블코인을 통 한 자본유출, 불법 외환거래, 불법거래수단으로의 악용 사례 증가 등의 우려를 제기하면서 스테이블코인의 ‘합법적 사용 점수(AML Compliance Score)’를 활용해 불법 거래에 연루되는 스테이블코인의 거래를 제한하는 방식을 제안하 기도 하였다.15)

 

    15) BIS (2025.8.13.), An approach to anti-money laundering compliance for cryptoassets.

 

금융브리프 제 34권 특별호(17호)

 

00-34-17(S)-all_v2.pdf

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