지속가능사회 구축을 위한 재생에너지 한일중 비교 연구(25-9-5)/조공장外.환경연구원

<요 약>

 

1. 서 론

 

탄소중립과 에너지 안보, 신성장 산업 발전을 이루기 위한 핵심 수단으로서 재생에너지의 중요성이 점점 더 강조되고 있다.

재생에너지 보급은 과거 20년 동안 빠르게 확대되었으며, 특히 지난 10여 년간 유례 없는 성장세를 기록하며 전통적인 에너지자원인 화석연료에 견줄 만한 주요 에너지원으로 등극하였다.

주요 온실가스 배출국을 포함한 전 세계 많은 국가가 재생에너지 발전 비중을 빠르게 늘리며, 에너지 전 환을 위해 박차를 가하고 있다.

이에 반해 한국의 재생에너지 발전 비중은 7.5% 내외로 전 세계 평균 (29.9%) 대비 현저히 낮은 수준이다.

따라서 국내 재생에너지 보급 여건을 점검하고 당면 현안을 진단함 으로써 정책환경을 개선할 방안 고안이 절실히 필요한 시점이다. 이에 본 연구는 동아시아 이웃 국가인 일본과 중국의 재생에너지 보급 현황 및 관련 법제 등 정책환경을 분석하고 한국과 비교함으로써 주목할 만한 시사점을 도출하고 우리가 당면한 재생에너지와 관련된 주요 현안 과제 해결을 위한 개선 방안을 제언하는 것을 목적으로 한다.

 

2. 한국의 재생에너지와 관련된 주요 쟁점

 

      항  목                                                       주요 쟁점

 

목표의 실효성, 정책 일관성 및 지속성 부족     국제 수준에 부합하지 않는 재생에너지 목표,  목표의 이행력 부족과 저조한 달성

                                                                    기존/신규 및 관련 정책 간 부정합성, 또는 빈번한 정책 변동, 정책 혼선

 

비효율적 인허가 절차                                     복잡한 인허가 절차로 인한 행정 부담과 사업 지연

                                                                     여러 법률에 따른 규제 사항과 관련 주체별 상이한 기준 적용

 

입지 규제 또는 무분별한 입지                          이격거리 등 입지 규제로 인한 제한된 시설 입지와 주체별 저마다 다른 입지 기준                                                                          계획적이지 못한 사업자 주도 입지 선정으로 인한 민원, 사업 지연 등의 문제

 

주민 수용성 확보 미흡                                     경관 훼손, 소음, 건강염려 등에 관한 민원 발생 또는 주민과의 갈등

                                                                      주민의견 수렴을 위한 체계적인 절차 또는 기준 미흡

 

환경영향평가의 적절성                                   환경영향평가 절차의 시의 적절성, 신뢰성, 객관성, 투명성, 효율성 부족

                                                                     관련 지침이나 기준의 불명확성과 자의적/상이한 해석으로 인한 혼란

 

제한된 이익 공유                                            이익 공유에 대한 고민보다는 직접적인 보상 위주로 접근하는 행태

                                                                     주민참여 시 REC 가중치 부여 외에 실효적인 이익 공유 방안 부재

 

3. 일본 사례 분석 결과

 

일본은 행정체계나 국민 의식이 한국과 유사한 부분이 많아 정책연구에서 많은 시사점을 제시한다.

  첫째, ｢해역 이용의 촉진에 관한 법률｣이 새롭게 도입되어 입지 타당성, 사업 타당성을 지역 이해관계자 와 협의하는 절차가 도입되었다.

특히 유망 구역을 선정할 때 지역 이해관계자의 동의를 구하는 절차는 한국의 ｢해상풍력 보급 촉진 및 산업 육성에 관한 특별법｣의 시행령 논의 과정에서 고려하여야 할 사항이다.

  둘째, 해상풍력 민관협의회, 환경영향평가 심의회 등 각종 회의체를 투명하게 공개하는 것은 지역사회의 합의 형성이라는 측면에서 매우 중요하다. 이를 위해 지자체에서 회의 공개 조례를 도입하거나, 개별법에 서도 회의 공개를 규정하고 있다.

  셋째, 해상풍력과는 달리 육상풍력과 태양광은 사업 타당성을 논의하는 절차가 없어서 지역 갈등이 많이 발생하고 있다.

이에 대한 대책으로 지자체에서는 수용성 확보를 위한 조례를 만들어, 사업설계 단계나 환경영향평가 단계 이전의 사업구상 단계에서 지역 관계자와 협의하도록 의무화했다.

   넷째, 환경영향평가 절차나 운영 방식은 한국과 유사해 보이기도 한다.

그러나 에너지사업에서 환경영향 평가보다 빠른 시기에 배려서 단계를 도입하였으며 방법서, 초안 단계에서도 주민 의견 수렴을 실시하고 평가서 본안도 정보 공개를 하는 한편, 공청회를 사업자가 아닌 지자체가 주관한다는 점에서는 한국의 환경영향평가보다 민주성과 투명성이 높다고 할 수 있다.

 

4. 중국 사례 분석 결과

 

중국은 정부 주도의 강력한 계획 체제하에 재생에너지 보급 환경을 적극적으로 조성함에 따라 전 세계 재생에너지 분야를 선도하고 있다.

이에 따라 여전히 더딘 재생에너지 보급이 이루어지고 있는 한국의 처지에서 참고할 만한 요소가 많다.

  첫째, 중국은 정부 주도의 계획경제적 체제를 통해 재생에너지 분야를 전략적으로 확장해 왔다. 최상위 국가종합발전계획인 󰡔국민경제와 사회 발전 5개년 계획󰡕을 바탕으로 이와 연동된 󰡔재생에너지 개발 5개 년 계획󰡕과 부문별·지역별 계획을 주기적으로 수립함으로써 국가-부문-지역 간 계획의 정합성과 연계성 을 확보한다.

  둘째, 국가발전개혁위원회(NDRC), 국가에너지국(NEA), 국가해양국, 천연자원부, 환경생태부 등 재생에 너지와 관련된 중앙부처와 지방정부 간의 역할 분담 및 협력체계를 갖춤으로써 수평·수직적 정책 거버넌 스를 강화하였으며, 법규를 통해 관계기관별 역할과 상호 협조체계를 명확히 규정했다.

  셋째, 초기 재생에너지 보급 단계에서 설비투자 보조금과 발전차액지원제도(FIT)와 같은 정부 보조금 정 책과 재생에너지 발전전력의 구매 보장제도 등을 적극 활용하여 재생에너지의 급속한 보급을 견인했다.

이후 그리드 패리티를 달성하면서 보조금 정책을 점차 폐지하고, 재생에너지 발전전력 소비 의무화 제도, 녹색전력인증서(GEC) 등 시장 기반 체제로 전환하였으며, 발전사업 허가 권한의 지방 이양, 환경영향평 가 절차 간소화, 토지이용 규제 정비 등을 통해 규제를 혁신하고 허가 절차를 간소화하는 등 대내외 여건 변화와 정책 수요를 반영하며 지속해서 정책 변모를 꾀하고 있다.

  넷째, 지역경제발전과 연계한 에너지 개발 추진을 추구하며, 재생에너지 발전사업을 통해 지역의 에너지 인프라 개선과 일자리 창출 등의 효과를 꾀한다. 또한 빈곤 완화 프로그램과 연계하여 분산형 및 영농형 태양광발전을 추진하면서, 재생에너지 전력 생산이 지역 빈곤을 완화한다는 대중의 인식이 강하다.

이러 한 지역경제 활성화 정책과의 연계, 재생에너지 발전 이익 공유 모델 다각화 등은 주민 수용성 향상에도 기여하고 있다.

  다섯째, 황무지, 고원, 사막 등을 중심으로 한 대규모 재생에너지 기지 구축과 농촌 및 도시지역을 중심으 로 한 분산형 설비 확대라는 양방향 전략을 통해 재생에너지 보급의 대폭 확대를 견인한다.

이러한 과정 에서 특히 해상풍력에 대해서는 ｢해상풍력 개발 및 건설 관리 조치｣를 시행하여 정부가 주도하는 체계적 인 계획 중심의 입지 타당성 및 사업 타당성 검토 절차를 채택하고 있다.

육상풍력과 태양광의 경우 토지 이용 계획에 따라 ‘3구역 3선’ 제도 적용을 통해 금지, 제한, 권장 구역으로 구분하여 차별적으로 재생에 너지 발전소 부지 선정과 환경영향평가를 실시하도록 함으로써 사업 타당성과 주민 수용성 확보를 꾀한다.

 

5. 정책 제언

 

한국의 당면 과제 극복을 위해 일본과 중국의 사례를 바탕으로 아래와 같은 정책 제언을 하고자 한다.

  첫째, 사업 타당성 조사 단계에서 수용성 확보를 제안한다.

｢해상풍력 보급 촉진 및 산업 육성에 관한 특별법｣ 도입으로 해상풍력사업은 사업 타당성 조사 단계에서 이해관계자와 협의할 수 있게 되었으나 육 상풍력과 태양광사업은 여전히 사업 타당성 조사 단계에서는 이해관계자 참여가 어렵다.

따라서 ▲ ｢전기 사업법｣상 발전사업 허가제도의 개선과 함께 ▲ 지자체 태양광 이격거리 조례 폐지와 재생에너지 수용성 조례 제정을 제안한다.

  둘째, 이해관계자 참여 및 정보 공개를 제안한다. 일방적인 설명회보다는 협의회, 위원회 등의 협의 방식 이 유효하다.

다만 이러한 협의회, 위원회는 정보 공개가 되지 않아 투명성 확보가 어렵다.

따라서 ▲ ｢정 보 공개법｣에 회의 공개 조항을 신설하는 방안, ▲ 지자체 회의 공개 조례 마련, ▲ 개별법에서의 정보 공개 강화 방안을 제안한다.

  셋째, 환경영향평가 합리화를 위한 방안 채택을 제안한다.

환경영향평가는 신뢰성과 효율성 부분에서 비 판을 받는 경우가 많다.

특히 재생에너지 관련하여서는 초기 단계부터 환경과 사회영향을 고려하도록 요 구받고 있다.

따라서 ▲ 재생에너지 사업의 전략환경평가 도입과 ▲ 평가 항목에 사회영향 및 갈등 관리 분야를 추가하는 방안을 제안한다.

  넷째, 재생에너지 목표 및 계획의 실효성을 향상하기 위해 관련 법제 간 일관성 및 정합성 확보를 위한 방안 마련을 제안한다.

재생에너지 목표나 계획이 실효성 면에서 저조한 실적을 보이고, 관련 기준과 절 차의 중복성, 복잡성 문제가 지속해서 제기되어 왔다.

따라서 ▲ 󰡔국가 탄소중립·녹색성장 기본계획󰡕과 󰡔신재생에너지 기술개발 및 이용·보급 기본계획󰡕 간 수립 시점과 계획기간, 목표 시점, 최종심의 주체 등 이 일관되도록 조정하고, ▲ 󰡔신재생에너지 기술개발 및 이용·보급 기본계획󰡕의 역할/위상 강화와 내용 구체화, 그리고 ▲ 󰡔전력수급기본계획󰡕이 온실가스 감축목표 및 신재생에너지 목표와 정합성을 유지할 수 있도록 ｢전기사업법｣ 개정을 제안한다.

 

주제어 재생에너지, 풍력, 태양광, 환경영향평가, 한국, 일본, 중국,

 

KEI  사업보고서 2025-04

 

사업2025_04_조공장.pdf

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