<요 약 >
제1장
서론
우리나라의 경제특구는 다양한 법적 근거에 따라 지정ㆍ운영되고 있 으나, 부처별 분절적 운영과 기능 중복으로 정책 효과가 분산되는 구조 적 한계를 지니고 있다.
경제특구의 명칭과 전담 부처는 다르지만, 조성 취지와 재정지원사업의 내용이 유사하고 중복되는 경우가 많다.
특히 전국적으로 경제특구가 늘어나면서 지자체 간 경제특구 유치 경쟁이 과 열되고, 정책적 실효성이 저하되는 부작용이 나타나고 있다.
정부는 경제특구의 인프라 조성과 연구개발(R&D) 역량을 강화하기 위해 다양한 재정지원사업을 추진하고 있으나, 대부분이 개별 사업 단 위로 성과관리가 이루어지면서 재정지원의 효율성이 떨어지고 있다.
또 한 하나의 지역 안에 복수의 경제특구가 존재하거나, 같은 유형의 특구 라도 지역별로 투자 유치 실적과 산업 발전 기여도가 크게 차이 나는 등 정책 효과의 불균형도 심화되고 있다. 투자기업은 제한적인 데 비해 다 양한 경제특구가 지역별로 난립하면서 유휴 부지가 발생하고 있다.
이러한 배경 속에서 지역산업 발전의 관점에서 경제특구의 기능과 역할을 재정립하고 특구 운영의 효율성을 제고할 수 있는 새로운 정책 체계를 마련할 필요가 있다. 한편 현 정부는 「이재명 정부 123대 국정과제」(2025. 9)를 통해 ‘메가 특구’ 신설을 추진하고 있다.
이는 지자체가 지역 여건에 맞는 규제 특례 를 직접 설계하고, 중앙정부가 이에 맞는 정책 패키지를 지원함으로써 대규모 특화산업 성장 공간을 조성하려는 구상이다. 그러나 새로운 메 가특구를 성공적으로 추진하기 위해서는 우선 기존 경제특구의 현황과 문제점을 면밀히 진단하고, 그 결과를 토대로 기존 제도와의 연계 및 기 능 재정립 방안을 마련하는 것이 선행되어야 한다.
본 연구의 목적은
첫째, 우리나라의 다양한 경제특구의 조성 목적과 차이점을 이해하고, 경제특구정책의 효율성과 성과를 분석하는 것이다.
두 번째 목적은 경제특구의 기능ㆍ역할을 재정립하고, 지역산 업 발전을 위한 경제특구 간의 기능적ㆍ공간적 연계 방안을 마련하는 것 이다.
이를 바탕으로 광역경제특구(메가특구)의 필요성과 설계 방향을 제시하고자 한다.
본 연구는 17개 경제특구1)를 대상으로 이를 기능적으로 구분한 네 가 지 유형을 분석한다.
1) 17개 경제특구는 경제자유구역, 자유무역지역, 외국인투자지역, 첨단투자지구, 국가첨단 전략산업특화단지, 소부장특화단지, 에너지산업융복합단지, 첨단의료복합단지, 연구개발 특구, 산학융합지구, 캠퍼스혁신파크, 신기술창업집적지역, 규제자유특구, 기회발전특구, 지역혁신융복합단지, 도심융합특구, 기업도시(기업혁신파크)이다.
본 연구에서는 17개 경제특구를 기능적으로 네 가 지 유형, 즉 외국인투자 유치ㆍ무역증진형(이하 외투ㆍ무역증진형), 산 업경쟁력ㆍ클러스터형, 연구개발ㆍ혁신형, 그리고 지역개발ㆍ균형발전 형으로 구분하였다.
본 연구는 먼저 문헌 연구 및 사례조사를 통해 경제특구 관련 이론 및 변천 과정, 그리고 정책 동향을 검토하였다.
이어서 통계분석을 통해 경 제특구 사업 현황과 경제적 효과를 분석하였다.
경제특구의 정책 효과 분석은 시ㆍ도 단위 패널자료를 이용한 고정효과모형(Two-Way Fixed Effects Model, FE Model)을 활용하였다.
그리고 경제특구 운영에 따 른 지역경제 파급효과를 분석하기 위해 다지역투입산출모형(Multi- Regional Input-Output Model, MRIO Model)을 이용하였다.
마지막으 로 정량분석에서 파악하기 어려운 사항은 전문가 자문 및 심층 인터뷰 로 보완하여 경제특구정책 과제를 도출하였다.
경제특구 관련 주요 이슈를 정리하면 다음과 같다.
①관리체계의 이원 화 및 컨트롤타워 부재,
②특구 간 중복 지정 및 과다 지정,
③지역산업 정책과의 불일치,
④차별성 없는 인센티브,
⑤경제특구의 정책 효과성 여부,
⑥분절적 재정 및 회계의 운영,
⑦지역 간 산업 연계 및 초광역 협 력 현황,
⑧개별적 성과관리체계 현황 등이 있다.
연구의 주요 이슈 주요 이슈(문제점)
1. 관리체계의 이원화 및 컨트롤타워 부재 부처별 분산 관리, 전담 기구 부재, 지자체 간 운영 격차
2. 특구 간 중복 지정 및 과다 지정
3. 지역산업정책과의 불일치 기능ㆍ목적이 유사한 특구가 난립(부처 간 중복) 특구 지정 목적이 지역산업 전략과 일치 여부
4. 차별성 없는 인센티브
5. 경제특구의 정책 효과성 여부
6. 분절적 재정 및 회계의 운영
경제특구별 유사한 인센티브로 차별성이 없음 .
경제특구가 지역산업 발전에 어떠한 역할을 했는지 확인 요구 부처별 회계 규모 및 특구 간 연계 지원 유무
7. 지역 간 산업 연계 및 초광역 협력 현황 지역 간 파급효과 발생 여부, 광역경제권 협력 실태
8. 개별적 성과관리체계 현황
자료: 저자 작성.
제2장 경제특구 유형 구분과 현황 분석
1. 경제특구 개념과 유형 구분
본 연구에서 경제특구(Special Economic Zone)란 “산업 발전과 국가 및 지역 경쟁력 강화를 목적으로 특정 지역에 대해 입지 지원, 세제 혜 택, 규제 특례, 산업 기반 조성 등을 패키지로 제공하는 차별화된 법령과 행정체계를 가진 제도적 공간”으로 정의하였다. 본 연구에서 경제특구는 기능 및 역할에 따라 외투ㆍ무역증진형, 산 업경쟁력ㆍ클러스터형, 연구개발ㆍ혁신형, 지역개발ㆍ균형발전형 등 네 가지 유형으로 구분할 수 있다. 경제특구의 유형 구분 유형 기능 및 역할 외투ㆍ무역증진형 외국인투자 유치, 수출입 증진 및 무역 활성화 대상 특구 자유무역지역, 외국인투자지역, 경제자유구역 산업경쟁력ㆍ 클러스터형 특정 산업 육성 및 경쟁력 강화, 산업클러스터 형성 및 시너지 창출 첨단의료복합단지, 에너지산업융복합단지, 소부장특화단지, 첨단투자지구, 국가첨단전략산업특화단지 연구개발ㆍ혁신형 지역개발ㆍ균형발전형 자료: 저자 작성. 기술혁신 및 연구개발 촉진, 신기술창업 및 사업화 지원, 산학연 협력 강화 지역경제 활성화 및 일자리 창출, 지역 특화산업 육성, 지역 혁신역량 강화 연구개발특구, 신기술창업집적지역, 산학융합지구, 규제자유특구, 캠퍼스혁신파크 기업도시(기업혁신파크), 지역혁신융복합단지, 도심융합특구, 기회발전특구 20 지역산업 발전을 위한 경제특구의 기능과 역할에 관한 연구
2. 우리나라 경제특구의 변천과 지정 현황
(1) 외투ㆍ무역증진형 1
970년대 수출 주도형 산업화 정책의 일환으로 자유무역지역이 도입 되었으며, 1990년대 후반 외환위기를 계기로 외국인직접투자 유치 확대 가 국가전략으로 전환되면서 2000년대 초 ‘외국인투자지역’, ‘경제자유 구역’ 등의 경제특구가 등장하였다. 이 특구는 공통적으로 무역자유화 및 외국자본 유입을 통한 산업경쟁력 강화를 목적으로 한다. 자유무역지역은 제조업 중심 산업단지형(7곳), 항만형(5곳), 공항형 (1곳)이 운영 중이며 자유무역지역의 고도화를 위해 국내 복귀 기업이나 첨단기업 유치와 같은 특정 유형의 기업을 유인하고, 최근에는 전자상 거래 물류의 중요성 증대에 대응하는 등 정책 대상과 지원 방식이 점차 세분화되고 전략적으로 대응하고 있다. 외국인투자지역은 단지형, 개별형 및 서비스형으로 구분되며 각 유형 은 지정 요건, 입주 업종, 인센티브 등에 차이가 있다. 외국인투자지역은 2016년 기준으로 단지형(18곳), 개별형(68곳), 그리고 서비스형(1곳)이 운영 중이다. 정부는 외국인투자를 단순히 유치하는 차원을 넘어 재투 자 촉진과 국가안보ㆍ국익 보호를 함께 고려하는 방향으로 제도를 전환 하고 있으며, 국가첨단전략기술 유출 가능성 등을 심의 사유에 추가하 며 위반 시 벌칙을 강화하였다. 이러한 변화는 외국인투자정책이 단순 한 ‘유치’에서 벗어나 ‘관리’와 ‘선별’을 통해 국가경제와 안보에 부합하 는 방향으로 진화하고 있다는 것을 시사한다. 경제자유구역은 인천, 부산ㆍ진해, 광양만권, 대구ㆍ경북, 경기, 강원, 충북, 광주 및 울산 등 9곳이 지정 운영되고 있다. 최근 정부는 “경제자 요약 21 유구역별 특성과 여건을 활용한 핵심전략산업 중심으로 발전 기반을 강 화하고, 첨단투자기업에 대한 지원을 확대하며, 경제자유구역청의 역할 을 명확히 하여 혁신성장을 견인할 수 있도록 다양한 정책적 수단을 도 입”할 수 있는 기반을 마련하였다(국가법령정보센터, ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법’ 제정ㆍ개정 이유).
(2) 산업경쟁력ㆍ클러스터형
산업경쟁력ㆍ클러스터형은 외국인투자 유치 중심 특구의 한계를 극 복하고, 국가ㆍ지역산업 생태계 자립과 첨단기술 경쟁력 확보를 위해 2009년 이후 도입되었다. 이 특구는 지역에서 특정 산업의 육성 및 경쟁 력 강화, 기업-연구소-대학 간 협력 촉진, 산업클러스터 형성 및 시너지 창출 기능을 목적으로 한다. 첨단의료복합단지는 바이오의약품ㆍ의료기기 R&D 클러스터 구축을 목적으로 지정 및 조성되었다. 대구 첨단의료복합단지는 합성신약, IT 기반 첨단 의료기기를, 오송 첨단의료복합단지는 바이오신약, BT 기반 첨단 의료기기를 특성화 추진 중이다. 에너지산업융복합단지는 에너지산업과 에너지 연관 산업의 집적 및 융복합을 촉진하고 그와 관련한 연구개발 등을 지원하여 첨단기술을 창 출함으로써 국가경쟁력 강화와 지역경제 발전에 이바지함을 목적으로 지정 및 조성되었다. 현재 전북(새만금), 광주ㆍ전남을 최초 지정한 이후 2020년 경북, 충북, 경남, 부산ㆍ울산에 추가 지정한 이후 현재 8개 지자 체에 6곳이 운영 중이다. 소부장특화단지는 소재ㆍ부품ㆍ장비산업의 발전 기반을 조성하고, 산업기술역량의 축적 등 소재ㆍ부품ㆍ장비산업의 경쟁력 강화와 공급 22 지역산업 발전을 위한 경제특구의 기능과 역할에 관한 연구 망 안정화 및 건전한 생태계 구축을 위해 지정된 지역이다. 현재 10개 단지가 운영 중이다. 첨단투자지구는 국내외 기업의 첨단기술, 제품 또는 신성장원천기술 및 공급망 안정을 위한 첨단투자를 신속히 수용하고, 맞춤형 인센티브 와 규제 특례를 바탕으로 국가첨단산업 경쟁력 강화 및 지역경제 활성 화를 도모하기 위해 지정 및 고시된 지역이다. 첨단투자지구는 단지형 이 충남(1)에 있고, 개별형은 부산(1), 울산(1), 경기(1), 충남(2) 및 전북 (3)에 있어 총 9곳이 현재 지정 및 운영되고 있다. 국가첨단전략산업특화단지는 국가안보와 경제에 미치는 영향이 지대 한 첨단전략산업 및 전략기술(반도체, 이차전지, 디스플레이, 바이오 등) 관련 교육시설ㆍ연구시설 및 산업시설이 혁신생태계를 이루어 투자 및 기술개발을 촉진하도록 지정되었으며, 현재 12곳에서 운영 중이다.
(3) 연구개발ㆍ혁신형
정부는 지역에 있는 대학ㆍ연구소 및 기업의 연구개발과 혁신을 촉진 하고, 신기술의 창출 및 연구개발 성과의 확산과 사업화 촉진을 통하여 국가 신성장동력을 창출하는 데 이바지하려는 목적으로 특구정책을 도 입하였다.
연구개발특구는 지역의 대학ㆍ연구소 및 기업의 연구개발을 촉진하 고, 상호 협력을 활성화하며, 연구개발 성과의 사업화 및 창업을 지원함 으로써 국가기술의 혁신 및 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 지 정되었다.
이후 연구개발특구를 과학기술 기반 지역혁신성장플랫폼으 로 조성하기 위해 ‘연구개발특구 발전방안’을 확정하면서 강소특구제도 가 도입되었다.
이는 지역의 특성을 살린 혁신 거점을 구축하겠다는 정 요약 23 책목표의 확장을 의미한다.
현재 운영 중인 연구개발특구는 5곳, 강소특구는 14곳이다.
신기술창업집적지역은 대학ㆍ연구기관이 보유한 우수 기술력과 창업 토양을 활용하여 창업기업들이 겪는 입지 문제를 해소하는 것으로, 토 공ㆍ전기ㆍ통신망 및 공동생산시설 등을 구축하고 창업기업이 해당 지 역 내에 공장 설립을 쉽게 하여 성공적인 창업을 유도하는 것이 주된 목 적으로, 현재 18곳이 지정 운영 중이다.
산학융합지구는 산업단지 내에 대학 캠퍼스와 기업 연구관을 조성하 여 교육, 연구, 고용의 선순환 체계를 구축하고 지역산업 기반 고도화를 통해 산학협력 활성화 및 지역산업 발전을 도모하는 것이 주된 목적이 다.
산학융합지구는 기존 산업단지의 공간적 범위에서 벗어나 대학교 지, 기업도시, 경제자유구역 등으로 확대되고 있다.
현재 17개소가 지정 운영 중이다.
규제자유특구는 지역을 단위로 지역과 기업이 직면한 신사업 관련 덩 어리 규제를 패키지로 완화해주는 제도로, 이를 통해 지역으로의 투자 와 양질의 일자리를 창출하여 지역의 혁신성장과 균형발전을 도모하기 위해 지정된 지역이다.
규제자유특구는 식당의 주문 메뉴판처럼 미리 준비된 기존 법령의 201개 규제에 대해서 유예 또는 면제 및 규제혁신 3종 세트(규제 샌드박스)가 적용된다.
현재 39개의 특구가 운영 중이다.
캠퍼스혁신파크는 대학이 지닌 입지적 장점과 혁신역량을 적극적으 로 활용하여 산학협력을 고도화하고 새로운 혁신생태계로 지정 및 고시 된 곳이다.
입지가 좋은 대학의 유휴 부지를 도시첨단산업단지로 조성 하여 창업기업 및 창업 후 성장기업에 저렴한 업무 공간을 제공하고, 단 지 조성비 및 산학협력 기업 지원 프로그램을 통해 단지 조성 및 산학연 혁신허브 건축 비용 등을 지원한다.
현재 9곳이 운영 중이다.
(4) 지역개발ㆍ균형발전형
지역개발ㆍ균형발전형은 비수도권의 지역경제 활성화 및 양질의 일 자리를 창출하고, 지역 특화산업 육성 및 지역 혁신역량을 강화하기 위 한 성장거점을 조성하기 위해 도입되었다.
기업도시는 산업입지와 경제활동을 위하여 민간기업이 산업, 연구, 관광, 레저 분야 등에 걸쳐 계획적ㆍ주도적으로 자족적 복합기능을 고루 갖추도록 개발하는 도시로, 계획적인 국토 개발과 민간기업의 투자를 촉진함으로써 공공복리를 증진하고 국민경제와 국가균형발전에 이바지 하려는 것이다.
기업혁신파크는 지역에 투자하려는 앵커기업 주도로 개 발 여건이 좋은 성장거점 인근에 주거, 상업, 산업, 연구 등이 복합된 혁 신 공간을 조성하는 사업이다.
기업도시와 기업혁신파크는 각각 4곳이 운영 중이다.
지역혁신융복합단지는 물적ㆍ인적 인프라가 갖추어진 기존의 구역ㆍ 지구ㆍ단지ㆍ특구를 활용하여 새로운 경제적ㆍ산업적 상승효과의 발생 을 촉진하고, 지역균형발전 및 지역경제 활성화에 이바지하는 성장거점 지역이며, 수도권을 제외한 모든 지역에서 운영 중이다.
도심융합특구는 지방 대도시의 도심에 산업, 주거, 문화시설 등을 복 합 조성하는 혁신 공간으로서 산학연관이 집중적으로 지원하여 지역균 형발전 및 지역경제 활성화에 이바지하는 것이 주된 목적이다.
현재 5곳 이 운영 중이다.
기회발전특구는 기업의 지방투자를 통해 지역균형발전을 달성하고 지방소멸의 위기에 대응하기 위해서, 개인 또는 법인의 대규모 투자를 유치하기 위하여 관계 중앙행정기관과 지방자치단체의 지원이 필요한 곳으로 지정 및 고시된 지역이다.
기회발전특구는 지방자치단체가 지역 특성과 요구에 맞게 발전 방향을 설정하고, 지방자치단체가 자체적으로 사업을 계획하며, 시ㆍ도지사가 중앙정부로 기회발전특구 지정을 신청 하는 상향식(bottom up)으로 운영된다.
현재 14곳이 운영 중이다.
3. 경제특구 현황 분석
(1) 경제특구 유형별 지원 사항(인센티브) 현황
특구별로 다양한 목적과 사업 내용에 따라 지원 사항(인센티브)은 다 양하나 크게 지원사업, 세제 혜택, 특례, 인프라 등으로 구분할 수 있다.
지원사업은 기술개발 등 R&D 프로그램 지원, 기반시설 등의 구축을 지 원하는 인프라 지원, 운영비 및 임대료 등을 지원하는 입주 기업 지원, 인력 양성 등으로 구분되며 특구별로 목적에 맞게 다양하게 구성된다.
우선 외투ㆍ무역증진형은 도입된 지 20년 이상 지났고 지정 이후 오랜 시간 운영된 특구로 지원사업, 세제 혜택, 특례, 인프라 등 다양한 지원 사항을 각기 보유하고 있다.
그중 세제 혜택을 살펴보면, 비교적 최근 특 구의 경우 제한적인 추세이나 첨단투자지구, 국가첨단전략산업특화단 지, 첨단의료복합단지, 연구개발특구, 기회발전특구 등과 같이 첨단기술 및 전략산업 육성, 지방투자 촉진 등을 위한 특구에 한하여 국세 및 지방 세 감면 등 세제 지원이 추진 중이다.
또한 외투 유치 및 수출을 위한 특 구 및 규제자유특구, 기회발전특구, 도심융합특구 등과 같이 지방투자 촉진을 위한 특구 등을 중심으로는 세제 지원과 유사하게 부동산 및 인 프라, 규제 특례 등이 갖추어져 있다.
첨단투자지구, 국가첨단전략산업 특화단지, 기업도시(기업혁신파크) 등 일부 특구의 경우 도로, 전력ㆍ통 신, 용수, 하ㆍ폐수 등 기본적인 인프라 지원 조항을 보유하고 있다.
다만 이러한 지원 사항은 특구별로 목적과 사업에 따라 특이성을 지니는 지원 항목들이 존재하여 일반적인 기준으로 유형화하기는 어렵기 때문 에, 특구별로 어떠한 지원 사항이 갖추어져 있는지는 개별적으로 검토 하여 현황을 파악할 필요가 있다.
(2) 경제특구 운영 현황 및 운영 체계
경제특구의 운영 현황 및 성과를 보면, 우선 경제자유구역은 각종 개발 인ㆍ허가 의제, 기반시설 국고 지원, 개발지연지구의 지정 해제 등을 통해 강원, 경기 경제자유구역을 제외한 대부분 지역에서 높은 개발률을 보인다.
또한 인천 및 충북 경제자유구역의 경우 2018년 대비 2023년 사업체 수, 고용, 매출액 등 모든 지표에서 상승하여 입주 기업 성장이 두드러졌음을 확인할 수 있다.
자유무역지역은 산업단지형에 해당하는 7개 지역별 운영 현황을 보면 2018년 대비 2024년 지표 중 입주업체는 전라남도 영암에 입지한 대불(-16.7%)을 제외한 모든 지역에서 증가하 였으며, 특히 군산(87.1%), 동해(41.2%) 지역의 증가가 두드러졌다.
자유 무역지역의 생산과 수출은 군산, 울산, 김제의 경우 모두 증가하였으며 마산, 율촌의 경우 모두 감소하여 지역 간 성과에서 차이를 확인할 수 있다.
외국인투자지역(단지형) 현황을 보면, 2018년 대비 2024년 입주 업체는 222개사에서 246개사로 약 10.8% 증가하였으며, 고용은 1만 9,865명에서 2만 610명으로 3.8% 증가, 생산액은 8조 5,000억 원에서 11조 1,000억 원으로 30.3% 증가, 수출액은 24억 5,000만 달러에서 37억 달러로 약 50.9% 증가하여 생산, 수출 등 전반적인 실적이 증가한 것으로 나타났다.
연구개발특구는 특구제도가 시작된 이후 최근까지 정 량적 성과가 급격히 증가한 것으로 나타났다.
사업화 촉진 성과로 볼 수 요약 27 있는 공공기술 이전 건수는 7,293건으로 전국(1만 2,076건)의 60.4% 를 차지하였으며, 공공기술 이전료는 2,460억 6,200만 원으로 전국 (2,482억 2,700만 원)의 약 99.1%를 차지해 국내 공공기술 이전 활동의 대부분이 연구개발특구 내에서 이루어지는 등 공공기술 사업화의 핵심 지구로 도약하였음을 확인할 수 있다.
경제특구별 관리기관 지정, 계획 수립 여부 등을 검토한 결과는 다음 과 같다.
경제자유구역, 외국인투자지역, 첨단투자지구, 소부장특화단 지, 에너지산업융복합단지, 첨단의료복합단지, 규제자유특구, 산학융합 지구, 연구개발특구, 지역혁신융복합단지 등과 같이 전담 기관을 지정 하여 특구의 관리를 수행하고, 관리ㆍ기본계획을 바탕으로 자체 위원회 를 운영하는 등 체계적인 운영ㆍ관리가 이루어지는 특구가 있는 반면 캠 퍼스혁신파크, 기업도시(기업혁신파크), 기회발전특구, 도심융합특구 등 상대적으로 최근에 지정된 특구의 경우 체계적 운영을 위한 계획 수립 및 위원회 운영 등의 보완을 토대로 관리기관의 역할을 구체화할 필요 가 있다.
(3) 경제특구 예산 지원 현황
경제특구별 조성 및 주요 지원사업 등을 통해 투입되는 예산은 각 특 구의 목적 및 유형, 지정 시기에 따라 편차가 매우 클 것이다.
예컨대 2000년대 초반에 집중적으로 지정된 경제특구인 경제자유구역, 외국인 투자지역, 자유무역지역 등과 연구개발특구(2005~ ), 첨단의료복합단지 (2009~ ) 등의 경우 지금까지 적지 않은 예산이 투입되었으며, 최근에 이 르러서는 매년 투입되는 예산의 변동성이 크지 않은 편이다.
반면 비교 적 최근인 2020년 이후 새롭게 도입된 특구의 경우 지원사업에 따라 예 28 지역산업 발전을 위한 경제특구의 기능과 역할에 관한 연구 산 편차가 크게 나타난다.
이에 경제특구별로 최근 5년간의 예산 합계와 더불어 2025년 단년도 예산을 비교하여 살펴보았다.
특구의 유형별로 구분하면 연구개발ㆍ혁신형에 해당하는 경제특구 (규제자유특구, 산학융합지구, 연구개발특구, 캠퍼스혁신파크)의 예산이 약 1조 3,768억 원으로 43.1%를 차지하여 비중이 가장 컸으며, 다음으 로는 산업경쟁력ㆍ클러스터형(국가첨단전략산업특화단지, 소부장특화 단지, 첨단투자지구, 에너지산업융복합단지, 첨단의료복합단지)의 경제 특구 예산이 7,834억 원(24.5%)으로 두 번째로 많은 예산이 편성되었다.
외투ㆍ무역증진형(경제자유구역, 외국인투자지역, 자유무역지역)은 6,476억 원(20.3%)으로 예산 규모상 세 번째로 나타났으며, 지역개발ㆍ 균형발전형(기업도시(기업혁신파크), 기회발전특구, 도심융합특구, 지역 혁신융복합단지)의 예산은 3,855억 원(12.1%)으로 가장 작은 규모를 차 지하는 것으로 나타났다.
이를 통해 최근의 경제특구는 연구개발 및 혁 신을 통한 산업경쟁력 강화 등에 상대적으로 더 주력하고 있음을 가늠 해볼 수 있다.
이러한 결과는 2025년 경제특구별 예산에서도 확인할 수 있는데, 연구개발ㆍ혁신형에 해당하는 경제특구 예산이 약 2,130억 원 (37.6%), 산업경쟁력ㆍ클러스터형의 경제특구 예산이 1,738억 원(30.7%), 외투ㆍ무역증진형은 1,263억 원(22.3%), 지역개발ㆍ균형발전형 예산은 533억 원(9.4%)으로 나타나 지난 5년간의 예산과 동일한 순서를 보였다.
(4) 지역산업정책과의 정합성 검토
경제특구는 기업을 유치하여 생산활동을 하고, 연구개발 및 혁신을 통하여 지역산업 발전에 이바지하므로, 경제특구가 전략적으로 유치하는 업종이 지역산업정책과 일치할 때 이러한 효과는 배가될 것이다.
이에 경제특구가 전략적으로 유치하는 업종과 지역산업정책의 정합성을 검 토하였다.
지역산업정책에 따른 지역주력산업은 기본적으로 비수도권 14개 광역지자체에서 수립하는 지역산업진흥계획의 주축산업과 미래신 산업으로 설정하였고, 수도권의 경우 지자체에서 수립한 산업육성전략 을 참고하였다.
이를 통해 각 시ㆍ도별 지역주력산업과 본 연구에서 다 루는 경제특구2)의 특화 업종을 비교하여 정합성을 검토한 결과, 약 91.9%가 지역주력산업과 일치하는 것으로 나타났다.
2) 본 연구에서 다루는 경제특구의 종류는 17개이나 외국인투자지역 개별형과 규제자유특구 등은 지정 지역이 많으며, 광역시ㆍ도별 지정된 경제특구 수를 합하면 356개이다. 30 지역산업 발전을 위한 경제특구의 기능과 역할에 관한 연구
한편 지역주력산 업과 일치하지 않는 경제특구는 29개(8.1%)로 나타났는데, 그중 종합휴 양업(관광), 금융 등 특수목적으로 하는 경제특구가 10개였고, 나머지 19개는 경제특구 특화 업종과 지역산업정책의 지역주력산업과 불일치 하는 것으로 분석되었다.
지역으로는 강원(71.4%), 부산(77.3%), 전남 (82.4%) 등에서 지역주력산업과 정합성이 낮은 것으로 나타났다.
이러한 지역산업정책과의 불일치는 기회발전특구(9개), 외국인투자지역 개별형 (7개), 규제자유특구(5개), 에너지산업융복합단지(4개)에서 주로 발생하 였다.
(5) 시사점
경제특구 유형별로 주요 지원 사항(인센티브)에 대해 검토한 결과는 다음과 같다.
상대적으로 초기에 지정되어 운영해온 경제특구에 해당하 는 외투ㆍ무역증진형 및 연구개발특구, 첨단의료복합단지 등의 경우 지 원사업 이외에도 경제특구별 특징에 맞게 관세, 지방세, 법인세, 소득세 등 다양한 세제 혜택을 갖추고 있다.
한편 기회발전특구와 같이 최근 신설되었음에도 파격적인 혜택을 통한 지방투자 활성화 목적에 맞게 지방 세, 법인세, 소득세 등 세제 혜택을 갖춘 경제특구도 존재하며, 산업경쟁 력ㆍ클러스터형 경제특구는 상대적으로 세제 혜택보다는 산업육성을 위한 인프라, R&D 및 기업 지원 등 지원사업에 초점을 맞추고 있음을 확인할 수 있다.
경제특구별 운영 주체와 운영 현황 관점에서도 일부 특 구는 관리ㆍ기본계획의 수립을 토대로 관리 전담 기관을 지정하여 체계 적으로 운영하는 반면 최근에 지정된 국가첨단전략산업특화단지, 첨단 투자지구는 체계적 운영을 위한 계획 수립을 보완할 필요가 있으며, 이 를 토대로 관리기관의 역할을 구체화할 필요가 있다.
경제특구별 예산 을 살펴보면, 대부분 지역균형발전특별회계의 지원계정사업(12개)이며 일반회계(2개), 소부장특별회계(1개) 등으로 개별 부처가 주도권을 쥐고 지정ㆍ운영하고 있음을 확인할 수 있었다.
이는 지자체가 주도권을 쥐고 경제특구를 종합적으로 계획하거나 운영하기 곤란하고, 경제특구별 소 관 부처와 협의해야 하는 구조임을 의미한다.
그간 경제특구는 경제자유구역, 외국인투자지역, 자유무역지역, 연구 개발특구, 첨단의료복합단지 등 부처별 핵심 특구를 중심으로 지역 특 성에 따라 지정되어 운영되었다.
그러나 최근의 지정 추이를 보면 다부 처ㆍ다분야로 특구가 확대되며, 경제특구의 종류 및 개수, 면적 등의 측 면에서 과다하게 지정되어 유사성ㆍ중복성 문제에서 벗어날 수 없으며, 이에 지역별로 효율적으로 지정ㆍ운영되고 있는지 사례를 통해 검토할 필요가 있다.
제3장 국내외 사례분석과 시사점
1. 해외 사례 유형별 분석
특구의 해외 사례는 목적과 운영 방식에 따라 외투ㆍ무역증진형, 산 업경쟁력ㆍ클러스터형, 연구개발ㆍ혁신형, 지역개발ㆍ균형발전형으로 구분할 수 있다. 외투ㆍ무역증진형은 아일랜드 섀넌 자유무역지역과 더 블린 엔터프라이즈존, 중국 자유무역시험구를, 그리고 산업경쟁력ㆍ클 러스터형은 중국 선전 경제특구를 살펴보았다. 연구개발ㆍ혁신형은 대 만 신주 과학원구와 프랑스 그르노블 자이언트(GIANT), 핀란드 오울로 혁신클러스터를, 그리고 지역개발ㆍ균형발전형은 이스라엘 요크네암 기술집약지구를 살펴보았다.
(1) 외투ㆍ무역증진형
외투ㆍ무역증진형은 관세, 통관, 조세 특례 등 개방형 인센티브 패키 지를 통해 해외투자 유입과 수출 증대를 도모하는 유형이다.
아일랜드 섀넌 자유무역지역은 세계 최초의 경제특구로서 항공ㆍ물류 클러스터 를 형성하며 외투 유치의 전진기지로 기능하였다. 유럽연합(EU) 가입 이 후 차별적 조세 혜택은 축소되었으나, 여전히 상징적인 의미를 지닌 산 업 거점으로 유지되고 있다.
특히 섀넌공항의 입지적 강점을 활용해 기 업을 유치하고, 산업개발청(IDA)과 섀넌그룹이 협력하여 지역산업 활성 화를 지속한다. 더블린 엔터프라이즈존은 지자체(핀갈 카운티)가 장기적 관점에서 단 계적으로 개발하며, 중앙정부(DETE, IDA)와 협력해 전략산업을 집중적 으로 유치하는 모델이다.
숙련 인력과 교통 접근성을 강점으로, 대기업 이탈 시에도 중소기업으로 공백을 메우며 지속 가능한 산업생태계를 구 축하고 있다. 중국의 자유무역시험구는 행정절차를 간소화하고, 서비스산업을 단 계적으로 개방하며, 금지 업종만 명시하고 나머지는 모두 허용하는 ‘네 거티브 리스트’ 제도를 도입함으로써 규제완화와 제도 혁신을 실험하는 국가적 시험장으로 기능한다.
이러한 접근은 과거의 조세감면 중심 정 책에서 벗어나, 행정ㆍ제도 운영의 효율성 제고와 투자 환경의 구조적 개선으로 초점을 옮긴 것이다.
또한 자유무역시험구에서 검증된 정책과 제도는 이후 점진적으로 다른 지역으로 확산되어, 전국적인 개혁ㆍ개방 의 모델로 작용한다.
(2) 산업경쟁력ㆍ클러스터형
산업경쟁력ㆍ클러스터형은 특정 산업의 집적과 연계를 통해 생산성 과 혁신역량을 제고하는 유형이다.
대표 사례인 중국 선전 경제특구는 1980년 수출가공 중심으로 출발했으나, 점차 기업 자율성과 시장 지향 적 제도를 확대하며 산업ㆍ혁신클러스터로 발전하였다.
선전은 법인세 인하, 관세ㆍ부가세 면제, 행정절차 간소화, 외국인 비자 완화, 인프라 확충 등을 통해 기업친화적 환경을 조성하였다. 동시에 재산권 보호와 토지사용권 전매 허용 등 제도적 개혁을 병행하여 민간투자와 기술혁신 을 촉진하였다.
특히 경제특구관리위원회에 부여된 성(省)급 자율권은 신속한 정책 결 정과 제도 실험을 가능하게 했고, 이를 통해 선전은 중국식 개혁개방정 책의 실험장으로 자리매김하였다.
외국 기업의 선진기술과 경영 노하우 요약 33 는 특구 내 중국 기업의 학습과 협력을 통해 국내로 확산되었으며, 이러 한 구조는 산업 내재화와 지속 가능한 성장의 선순환을 형성하였다.
결 과적으로 선전은 외자유치형 특구를 넘어 내생적 혁신생태계를 구축한 대표적 산업클러스터로 평가된다.
(3) 연구개발ㆍ혁신형
연구개발ㆍ혁신형은 대학ㆍ연구기관ㆍ기업이 집적된 지식 기반 생태 계를 중심으로 첨단산업과 혁신을 촉진하는 유형이다.
대만 신주 과학 원구는 해외 인재 유치와 반도체ㆍ광전자 중심 산업 육성을 목표로 조성 된 대만 최초의 과학산업단지로, 정부 주도의 인프라 조성과 대학ㆍ연구 소와의 협력을 통해 세계적 반도체 클러스터로 발전하였다.
원스톱 행 정 지원, 인력 양성, 글로벌 공동연구를 결합한 통합 모델을 구축하며 국 가 기술경쟁력 향상과 산업구조의 고도화를 이끌었다.
프랑스 그르노블 자이언트는 국립연구소(CEAㆍCNRS)와 명문 대학이 협력해 만든 개방형 혁신 캠퍼스로, 산학연 협력과 국제적 개방성을 핵 심으로 한다.
첨단 연구 인프라와 국제 인재 유치 프로그램 등을 결합하여 비수도권에서도 세계 수준의 연구ㆍ창업 생태계를 형성하였으며, 스타 트업과 대기업이 공존하는 유럽의 대표적 딥테크 허브로 자리매김했다.
핀란드 오울루 혁신클러스터는 전통산업 쇠퇴 이후 산학연 협력을 통 해 지역경제를 재편한 사례다.
오울루 테크노폴리스를 중심으로 정부ㆍ 대학ㆍ기업ㆍ연구기관이 참여하는 협력 거버넌스를 구축하고, 기술창 업ㆍ인재 순환ㆍ산업전환을 촉진하였다.
특히 노키아의 쇠퇴 이후 디지 털 헬스, IoT 등 신산업으로 구조를 다시 한 번 전환하며 위기 대응력과 회복탄력성을 보여주었다.
(4) 지역개발ㆍ균형발전형
지역개발ㆍ균형발전형은 비수도권ㆍ주변부의 기능적 거점화와 인구ㆍ 일자리 유입을 목표로 한다.
이스라엘 요크네암 기술집약지구는 국가의 우선개발지역 A 지정에 따라 법인세 감면, 투자보조금, 인프라 확충 등 재정 인센티브를 집중 지원받으며 성장하였다.
또한 이스라엘 전반에 뿌리내린 실패를 용인하고 재도전을 장려하는 창업 문화와 정부의 벤처 캐피털 육성 정책이 제도적으로 결합하면서 민간 중심의 혁신생태계가 자리 잡았다. 요크네암은 텔아비브와 하이파 사이의 지리적 접근성, 쾌적한 정주 환경, 체계적인 창업 지원 인프라를 모두 갖춘 것이 강점이었다.
지역 내 에는 인큐베이터와 코워킹 스페이스를 중심으로 한 창업 전 주기 지원 체계가 구축되어 기술개발-사업화-투자 연계가 일관되게 이루어졌으 며, 인근 산업단지와 연계된 생산ㆍ물류시스템은 R&D-생산-유통으로 이어지는 가치사슬을 완성하였다.
이와 같은 구조를 통해 요크네암은 인구 2만 명 규모의 소도시임에도 150개 이상의 스타트업이 활동하는 혁 신클러스터로 성장하였으며, 이스라엘의 지역혁신정책이 창업 중심의 균형발전전략으로 작동할 수 있음을 보여주는 대표적 사례로 평가된다.
유형별 해외 사례 시사점(요약) 유형대표 사례 : 생략(첨부논문파일참조)
2. 국내 광역지자체 사례분석
본 절에서는 국내 광역지자체 사례분석을 실시한다. 지자체 사례분석 의 목적은
첫째, 경제특구 지정ㆍ운영 과정에서 나타난 지자체의 실무적 어려움과 개선 수요를 파악하기 위함이다.
지자체 사례분석의 두 번째 목적은 지역 주도의 경제특구 운용 역량과 제도 개선 방향을 도출하는 데 있다.
마지막으로 향후 메가특구 설계 시 적용 가능한 시사점을 제시 하기 위함이다.
실제 사례를 보면 경상남도와 광주광역시는 네 가지 유형(외투ㆍ무역 증진형, 산업경쟁력ㆍ클러스터형, 연구개발ㆍ혁신형, 지역개발ㆍ균형발 전형)을 모두 보유한 대표적인 지역이다.
두 지역 모두 경제특구 간 기능 적 연계의 잠재력은 높지만, 권역 단위의 통합관리체계가 부재하여 정책 시너지가 제한되고 있다.
경상남도는 자유무역지역, 외국인투자지역, 소 부장특화단지 등 제조ㆍ수출 중심의 산업형 특구를 기반으로 하고 있으 며, 창원국가산업단지를 중심으로 한 외투ㆍ산업연계형 메가특구 모델 로 발전할 가능성이 있다.
다만 현재의 인센티브 구조가 기업 중심의 세 제ㆍ입주 지원에 편중되어 있어 R&D 및 지역혁신 연계가 제한적이라는 한계가 있다. 반면 광주광역시는 에너지산업과 미래형 자동차산업을 중 심으로 연구개발특구-규제자유특구 간 협력체계를 통해 R&D 실증형 클러스터를 강화하고 있다.
그러나 실증 이후의 사업화와 외국인투자 유치가 미흡하여 성과의 지속성과 확산성 측면에서 보완이 필요하다.
이러한 비교 결과, 국내 경제특구는 지자체가 개별적으로 관리ㆍ운영 하기보다는 권역 단위의 통합 거버넌스 구축을 통해 산업-R&D-혁신-균 형발전 기능이 유기적으로 연계되는 방향으로 정책을 재설계할 필요가 있다.
국내 지자체 사례분석 종합 및 공통 시사점 : 생략(첨부논문파일참조)
3. 국내외 비교 및 시사점
광주-전남 연계 필요성 공감 해외 사례에서는 공통적으로 경제특구의 지속성은 중앙정부 주도에서 벗어나 지자체 주도의 자율적 설계ㆍ운영, 그리고 R&Dㆍ산업ㆍ물류ㆍ 균형정책 간 유기적 연계 체계에 달려 있음이 확인되었다.
국내 사례에서는 경상남도와 광주광역시 모두 네 가지 유형의 경제특 구(외투ㆍ무역증진형, 산업경쟁력ㆍ클러스터형, 연구개발ㆍ혁신형, 지 역개발ㆍ균형발전형)를 고르게 보유한 대표적인 지역으로, 경제특구 간 기능적 연계의 잠재력이 높다. 국내외 사례를 종합할 때, 우리나라 경제특구정책은 유형 간 기능 중 복과 연계 부재를 해소하고, 지자체가 주도하는 복합형ㆍ연계형 구조로 전환되어야 한다.
이는 단순히 개별 특구의 경쟁력을 높이는 것을 넘어, 산업ㆍR&Dㆍ창업ㆍ정주가 하나의 가치사슬로 연결되는 메가특구형 거 버넌스로 진화해야 함을 의미한다.
제4장 경제특구정책 효과의 정량적 분석
1. 경제특구정책 효율성 분석: 패널고정효과모형
본 절에서는 2000~2023년의 시ㆍ도 단위 패널자료를 이용해 우리나 라 경제특구 지정이 지역경제에 미치는 영향을 실증적으로 규명한다.
경제특구가 여전히 필요한가와 동시에 특구가 과다하게 지정되었다는 비판이 제기되는 상황에서, 특구정책의 효과를 확인할 필요성이 제기된 다.
이에 본 절에서는 지역 내 특구의 총량(개수)과 질적 다양성(종류 수) 이 지역경제 활성화에 미치는 영향을 분석한다.
주로 개별 기업이나 특 정 특구의 성과에 초점을 맞추어온 점을 고려할 때, 지역 전체 차원에서 경제특구의 확대가 지역경제 전반의 성과에 미치는 영향 규명을 시도한 다는 점에서 의의가 있다.
분석 자료는 2000~2023년 시ㆍ도 단위 패널로 구성하였다.
특구 데이 터는 지정 연도와 위치를 기초로 시ㆍ도별 연도 단위로 집계했으며 경제 자유구역, 외국인투자지역(단지형ㆍ개별형 분리), 자유무역지역, 국가첨 단전략산업특화단지, 소부장특화단지, 첨단투자지구, 에너지산업융복 합단지, 첨단의료복합단지, 규제자유특구, 연구개발특구(일반ㆍ강소 분 리), 신기술창업집적지역, 산학융합지구, 캠퍼스혁신파크, 기업도시, 기 회발전특구, 도심융합특구, 지역혁신융복합단지 등 총 19개 유형을 포괄하였다.
분석모형은 패널 이원 고정효과(two-way fixed effects)모형을 활용하 였다.
아래의 모형을 활용하여 시ㆍ도 내 특구 개수와 종류가 지역경제 활성화에 미치는 영향을 확인하고자 하였다.
분석모형 : 생략(첨부논문파일참조)
종속변수는 지역경제 활성화 정도를 포착하고자 제조업 사업체 수와 종사자 수, 1인당 제조업 실질 GRDP와 1인당 제조업 매출액을 활용하 였다.
핵심 독립변수는 시차(1년)를 둔 시ㆍ도 내 특구 개수와 특구 종류 수이며, 잠재적 비선형성을 점검하기 위해 제곱항을 포함한 분석을 추 가로 실시하였다.
경제활동인구, 인적자본, 고정자본, 실업률을 통제변 수로 두어 지역 규모ㆍ질적 차이와 노동시장 여건의 영향을 통제하고자 하였다.
주요 분석 결과는 다음과 같다.
첫째, 특구 수의 확대는 대체로 지역경 제에 긍정적 영향을 미치지만, 1인당 매출액 측면에서는 일정 수준을 초 과하면 그 성과의 증가율이 체감되는 양상이 나타났다. 특구 수 증가 초 기에는 기업 유치ㆍ입주 촉진과 제도 결합 효과로 생산성 증가가 가파르 게 이루어지나, 임계수준 이후에는 지원의 분절화ㆍ자원 분산ㆍ내부 경 쟁 심화 등으로 기업의 매출 증가율이 둔화하는 데 기인한다고 볼 수 있 다. 따라서 특구 수의 확대는 초기 구간에서 효과적이되, 그 이후에는 질 적 관리와 선택ㆍ집중이 병행되어야 할 것으로 판단된다.
둘째, 특구 종류의 다양성은 지역경제에 다층적인 효과를 가져오는 것으로 보인다. 특구 종류의 다양성이 높아질수록 지역경제 성과가 전 요약 39 반적으로 개선되며, 지역경제 생산성의 증가율이 높아지는 경향을 보인 다. 이는 다양한 유형의 특구를 통한 제도적 선택지 확대가 지역경제의 생산성 및 효율성 제고에 기여할 수 있음을 보여준다. 종합하면 분석 결과는 개수 확대의 효과가 임계수준을 넘어서면 부분 적으로 그 증가율이 체감될 수 있음을 시사하는 반면, 종류의 다양성 확 보는 지역경제 성과의 지속적 개선으로 연결될 여지를 보여준다. 따라서 향후 정책은 다양한 경제특구를 기능적으로 연계하고, 유형별 성과관리 를 통해 효율성을 높이는 데 초점을 맞출 필요가 있을 것이다. 본 연구는 탐색적 분석으로서 결과 해석에 신중을 기할 필요가 있다. 특히 2010년대 후반 이후 새롭게 지정된 특구들은 아직 성숙 단계에 이 르지 않아, 초기 효과가 표본에 반영되면서 결과가 부분적으로 과대 추 정되었을 가능성이 있다. 따라서 향후 연구에서는 특구의 시간적 성숙 과정과 정책 효과의 동태성을 반영할 수 있는 분석모형을 적용하여, 보 다 정교한 검증이 이루어질 필요가 있다.
2. 경제특구의 지역 간 파급효과 분석: 다지역산업연관모형
본 절에서는 경제특구의 지역 간 산업 연계 및 파급효과를 분석하기 위해 한국은행(2025)의 2020년 기준 다지역산업연관모형(MRIO)을 이용 하였다.
또한 경제특구가 지역경제에 미치는 파급효과를 극대화하는 방 안을 모색하기 위해 시뮬레이션 분석을 시행한다.
본 연구에서는 자료 구득의 이유로 외투ㆍ무역증진형을 대상으로 지 역 간 산업 연계 및 지역경제 파급효과를 분석하기로 한다.
외투ㆍ무역 증진형은 2023년 기준 전국 사업체의 0.14%, 고용자 수의 1.07%, 생산 액의 2.31%, 수출액의 4.32%를 감당하고 있는 것으로 나타났다.
경제특 구는 사업체 수 비중에 비해 고용자 수, 생산액, 수출액 등이 더 높음을 알 수 있다.
이는 경제특구에 상대적으로 우수한 기업이 입주해 있다는 것을 의미한다. 지역별로 살펴보면 생산액 기준으로 인천이 29.87%로 가장 높았고 부산(6.11%), 경남(4.72%), 전남(4.66%), 대구(2.89%) 순이었 다. 수출액 기준으로는 인천이 31.8%로 가장 높았고 부산(17.8%), 전북 (6.9%), 대구(6.3%), 경남(5.4%) 순이었다.
이는 상대적으로 규모가 큰 경 제자유구역이 있는 지역이 지역 내에서 차지하는 비중도 높음을 알 수 있다.
본 절에서는 경제특구가 지역경제에 미치는 효과를 분석하되 몇 가지 시나리오를 설정하여 분석하기로 한다.
- #0. 베이스 시나리오(100% 개발률 및 입주율을 전제)-
#1. 지역별 미분양을 고려한 시나리오-
#2. 지역별 입주율을 고려한 시나리오-
#3. 지역별 미분양 및 입주율을 모두 고려한 시나리오 미분양을 고려한 시나리오를 분석하기 위하여 자유무역지역과 외국 인투자지역의 분양률 자료와 경제자유구역의 개발률을 이용하였다.
입 주율은 자유무역지역만 제공하고 있어 이를 활용하였다.
분석 결과 외투ㆍ무역증진형 운영을 통해 국가에 405조 8,277억 원의 생산유발효과를 가져오고, 부가가치는 143조 9,333억 원, 취업자는 152 만 8,897명이 발생하는 것으로 분석되었다.
이는 외투ㆍ무역증진형이 국가에 긍정적 영향을 미치는 것으로 판단된다.
다음으로는 시나리오별로 베이스 시나리오보다 얼마나 변화했는지를 변화액과 변화율을 계산하였다.
먼저, 미분양을 고려했을 때는 변화율 기준으로 강원이 20.7% 감소하여 가장 높았고, 다음으로 부산(-14.2%), 경북(-9.6%), 경기(-9.5%), 충남ㆍ전북(-9.2%) 순으로 감소하였다.
그리 고 변화액 기준으로는 인천, 부산, 경기, 서울, 전남 순으로 많이 감소하 였다.
이는 인천은 경제특구의 운영에 따른 생산유발액이 큼에 따라 전 국과 유사한 변화율에도 불구하고 변화액은 가장 큰 것으로 나타났다.
두 번째로 입주율을 고려했을 때는 변화율 기준으로 부산이 19.5% 감 소하여 가장 높았고, 다음으로 전북(-8.9%), 전남(-7.9%), 광주(-6.9%) 순 으로 감소하였다. 그리고 변화액 기준으로는 부산, 전남, 경남, 경기 순 으로 많이 감소하였다.
부산은 입주율을 고려했을 때 변화액과 변화율 에서 모두 가장 높은 지역으로 나타났다.
세 번째로 미분양과 입주율을 고려했을 때는 변화율 기준으로 부산이 30.6% 감소하여 가장 크게 감소했으며, 다음으로 강원(-24.0%), 전북 (-17.1%), 전남(-15.5%), 광주(-13.4%) 순으로 많이 감소하였다.
변화액 기준으로는 인천, 부산, 경기, 전남 순으로 많이 감소하였다.
시나리오 분석 결과 미분양과 입주율을 모두 고려한 시나리오 #3이 변 화율이 가장 높았으며, 미분양(시나리오 #1)이 입주율(시나리오 #2) 보다 생산액, 부가가치액, 취업자 변화율에 영향을 더 미치는 것으로 분석되 었다.
강원도는 입주율은 양호하지만, 미분양으로 인해 생산액 변화율이 가장 높게 나와, 이에 따른 대책이 강구될 필요가 있음을 시사하였다.
부산시는 상대적으로 낮은 입주율과 미분양으로 인해 생산액 변화율 이 큰 것으로 나타났으며, 전북도는 분양률은 양호하지만 입주율 제고 가 필요한 것으로 분석되었다.
반면 대구, 충북, 경남 등은 분양률과 입 주율이 양호하여 향후 경제특구를 조성하고 운영하는 데, 유리한 것으 로 나타났다.
미분양 등의 시나리오 분석은 특구 개발비용 등이 고려되지 못한 것 으로 지역 간 산업 연계 및 파급효과가 과소 추정된 것으로 생각된다.
경 제특구 개발비용을 고려한 분석은 자료 확보 등의 이슈로 진행하지 못하였다.
개발 및 운영 지원 등의 예산을 고려한 분석은 향후 연구과제로 남겨두기로 한다.
제5장 경제특구의 기능 재정립 및 정책과제
1. 연구의 주요 이슈 및 정책 방향
우선 경제특구의 주요 이슈와 문제점을 요약하면 다음과 같다.
첫째, 경제특구는 관리체계가 특구마다 상이하고 중복 지정 시 관리 책임이 불 분명할 소지가 있다.
둘째, 경제특구 간 기능 중복 및 정체성이 혼재되어 있다. 또한 지역산업정책과의 정합성이 맞지 않는 경제특구도 8.1% 존재 하였다. 그리고 경제특구별 차별화된 비전과 전략이 부재한 상황이다.
셋 째, 경제특구는 부처별 분절 운영되고 있어 정책 조정이 용이하지 못하 다.
경제특구는 다양한 부처가 개별적으로 운영하고 있으나 통합적 정책 조정기구가 부재한 상황이다. 따라서 예산과 평가, 그리고 인센티브 체계 가 부처별로 상이하다.
넷째, 지역 간 불균형 및 협력이 미흡하다. 경제특 구는 기본적으로 광역지자체 단위로 운영되고 있으며 초광역권 단위 산 업정책 부재로 지역 간 단절이 지속되고 있다. 이에 따라 경제특구를 연 계하여 인프라를 구축하거나 클러스터 협력 시 어려움이 발생할 수 있다.
경제특구의 주요 이슈 및 문제점에 대한 정책과제는 네 가지로 제시 할 수 있다.
첫째, 경제특구 내실화 패키지(package)를 적용해야 한다. 경제특구 총량제를 시범 도입하여 과다 지정을 억제하고, 경제특구 통 합 DB 및 모니터링 체계를 구축해야 한다.
둘째, 경제특구 기능 재정립 패키지이다.
경제특구의 4대 기능 유형별 요약 43 명확한 역할 재설정이 요구된다. 유형별 대표 핵심성과지표(Key Per- formance Indicator, KPI)를 설정하고, 이를 기반으로 평가체계를 수립 하는 것이다. 경제특구의 기능을 재정립하여 경제특구 간 순환형 밸류 체인(투자→생산→R&D→창업)을 구축하는 것이 필요하다.
셋째, 거버넌스 혁신 및 컨트롤타워 설치이다.
경제특구정책위원회 (가칭)를 국무총리실 또는 산업통상부 산하에 두는 것을 제안한다.
경제 특구정책위원회(가칭)는 경제특구 관련 부처 간 기능 조정을 수행할 수 있다.
또한 공동 평가체계를 구축하고 성과연동형 예산제도 도입으로 예산과 성과의 연계를 강화하는 데 이바지할 수 있다.
넷째, 지역 연계 및 초광역 협력체계를 강화하는 것이다.
초광역 경제 특구로서 메가특구 개념을 도입하고, 지자체 중심 클러스터 연합체 및 광역 협력 네트워크를 구축하는 것이다. 이를 지원하기 위해 광역 인프 라 및 공동기반시설 지원사업을 신설할 수 있다.
또한 초광역 단위 산업 과 R&D의 연계를 강화할 수 있다. 경남ㆍ광주 지자체 사례는 경제특구 간의 기능 중복과 분절적 운영에도 불구하고 특정 지역 내에서는 네 가 지 기능 유형이 모두 집적되어 있음을 보여준다.
이러한 ‘중첩 특구형 구 조’는 광역경제특구(메가특구)의 시범 모델로서 높은 실효성을 가진다.
따라서 제5장에서는 이를 바탕으로 ‘지역 연계 및 초광역 협력체계 강화 패키지’를 정책과제로 제시하고, 경남권ㆍ광주권을 중심으로 하는 메가 특구의 구체적인 설계 방향, 권역 거버넌스 체계, KPI 기반 평가ㆍ인센 티브 구조 등을 제안한다.
이는 중앙정부 주도의 단일 지정이 아니라 지 자체가 주도적으로 설계하고 중앙정부가 제도적ㆍ재정적으로 지원하는 권역형 경제특구 모델을 목표로 한다.
경제특구의 주요 이슈 및 정책과제 연계표 주요 이슈 및 문제점 : 생략(첨부논문파일참조)
2. 세부 정책과제 내용
(1) 경제특구 내실화
경제특구 내실화 패키지는 운영계획 미비, 관리기관 미설정, 중복 지 정 문제 등을 개선하기 위해 도입하는 개선 과제 묶음이다.
지역 내 경제 특구의 적정 수준 관리와 내실화가 긴요하다.
본 연구의 결과에 따르면 경제특구의 양적 확대는 지역산업 및 경제에 긍정적인 영향을 미치지 만, 일정 수준 이상 과도하게 확대될 경우에는 그 효과가 감소하는 것으 로 추정되었다.
이는 경제특구가 증가할수록 더 많은 입주 기업을 확보 해야 하지만, 투자지원제도의 경직성과 지원 예산 부족으로 인해 지원 수단이 하향 평준화되면서, 결과적으로 투자 유치가 더욱 어려워지는 데 기인한다.
따라서 투자 확보가 충분하지 않은 상황에서 경제특구를 확대하는 것보다 지역 내 충분한 수요를 바탕으로 특구별로 차별화된 인센티브 제공을 통해 질적 효과를 강화해야 한다.
본 연구에서는 경제 특구 내실화 패키지로
①경제특구 총량제 시범 도입,
②경제특구 통합 운영 데이터베이스 구축,
③입주율ㆍ개발률 제고를 위한 인센티브 재조 정,
④지자체 단위 통합관리 시범사업 추진을 제안한다.
경제특구 총량제는 경제자유구역, 기회발전특구 등 일부 대규모 경제 특구에 국한되던 개별 총량 관리 방식을 넘어 국가 전체 경제특구의 지 정 총면적을 관리하는 체계로 전환하는 것을 의미한다.
이는 난립된 경 제특구를 성과 중심으로 재조정하고, 관리 가능한 범위 내에서 질적 내 실화를 도모하기 위한 제도적 장치이다.
특히 경제특구 총량제는 지자 체별 면적을 할당하여 지자체에 경제특구 지정ㆍ운영에 자율권과 성과 관리의 책임을 부여할 수 있다는 데서 장점이 있다.
또한 우수 성과 시 면적 확대 인센티브를 부여하여 지역 경쟁력을 촉진할 수 있다.
마지막 으로 초광역 단위(부산-경남, 광주-전남 등) 연계 시 할당 면적을 통합 조정 가능하게 하여 메가특구와의 연계성도 강화할 수 있다.
경제특구 통합 운영 DB는 정책의 효율성을 제고하고 성과관리를 고 도화할 수 있다.
통계의 일관성을 확보하면서 부처 간 중복투자를 방지 하고 예산을 효율적으로 사용할 수 있도록 한다.
또한 KPI가 자동으로 산출되고 시각화되므로 성과연동형 예산제도(PBB) 기반 예산 편성도 가 능하게 한다.
지자체가 실시간으로 자치단체 내 경제특구 현황을 파악 하게 하여 지자체의 역량을 강화할 수도 있다.
마지막으로 광역 단위 데 이터 통합으로 초광역 메가특구 설계 시 기초 정보를 제공해줄 수 있다.
경제특구 총량제 제도 설계 방향(안) ; 생략(첨부논문파일참조)
경제특구 통합 운영 DB 구축 기본 구성 요소(안) : 생략(첨부논문파일참조)
경제특구 인센티브 재조정의 정책 방향은 다음과 같다.
먼저 재정 인센티브는 성과에 따라 국고보조 및 특별회계의 지원을 조정하는 것이 다.
예를 들어 입주율이 80% 이상인 경제특구는 인프라 보조금을 1.5배 지원하여 차등 지원할 수 있다.
둘째, 세제 및 금융 인센티브는 입주 기 업의 투자를 촉진하는 방향으로 설계한다.
성과가 우수한 경제특구 내 기업을 대상으로 세액공제율을 상향하거나 산업은행이나 신용보증기금 등 정책금융의 우대금리 제공을 검토할 수 있다.
셋째, 행정 인센티브는 규제를 완화하거나 절차를 간소화하는 방향으로 설계한다.
성과가 우수 한 경제특구는 인ㆍ허가 절차의 패스트트랙을 적용하고, 신규 프로젝트 승인 기간을 단축하는 식이다.
넷째, 구조조정 및 감점은 저성과 경제특 구에 대해 적용한다.
예를 들어 입주율 또는 개발률이 30% 이하인 경제 특구는 신규 지원을 제한하고, 3년 연속 저성과 시 지정 해제 또는 통합 검토 대상으로 지정할 수 있을 것이다.
지자체 단위 통합관리 시범사업은 인접 광역지자체가 경제특구를 공 동으로 관리ㆍ운영하는 광역형 모델이다.
부산-경남, 광주-전남 등 산업 적ㆍ지리적 연계성이 높은 권역을 중심으로 행정ㆍ재정ㆍ정보를 통합 하여 중복투자를 방지하고, 광역 단위의 경제특구 관리체계를 검증하는 시범사업으로 추진될 수 있다.
경제특구 인센티브 재조정의 정책 방향(안) : 생략(첨부논문파일참조)
이는 향후 초광역 메가특구제도화의 실 증 기반이 된다.
지자체 단위 통합관리 시범사업은 「경제특구 운영지침」(가칭)을 산업 부 고시 내 시범 조항으로 신설하여 운영할 수 있다.
법제화 이전에는 행 정협약을 기반으로 추진하는 것도 하나의 방법이다. 광역지자체 간 공 동협약서(MOU) 및 산업부 승인서를 운영 근거로 하고, 산업부-국무조정 실 합동 평가단이 연 1회 성과 평가를 실시하는 구조로 설계할 수 있다.
(2) 기능 재정립 패키지
기능 재정립 패키지는 경제특구 간 기능 유사성과 정합성 부족 문제 를 해결하기 위한 중기적 과제이다.
먼저 경제특구의 4대 기능 유형별 역할을 재설정하는 것이 필요하다.
경제특구의 4대 유형별 역할이 명확 해지면 유형별 대표 성과지표를 설정할 수 있고, 이에 따라 성과 평가가 가능해진다.
그리고 경제특구별 기능이 재정립되면 경제특구 간 연계 방안도 마련될 수 있다.
본 연구는 기능 재정립 패키지로
①경제특구 유 형별 기능 재정립,
②경제특구 유형별 대표 KPI 구축,
③경제특구 간 연 계 체계 구축을 제안한다.
경제특구의 기능 재정립은 유형별로 명확한 역할과 정책목표를 설정 하는 데서 출발해야 한다.
외투ㆍ무역증진형은 글로벌 개방 거점으로, 산업경쟁력ㆍ클러스터형은 공급망ㆍ첨단산업 중심으로, 연구개발ㆍ혁 신형은 기술ㆍ창업 기반으로, 지역개발ㆍ균형발전형은 지역혁신과 정 주 여건 개선 중심으로 역할을 구분함으로써 유형별 KPI 체계 구축과 성과관리의 정합성을 확보할 수 있다.
유형별 KPI는 단순 성과지표가 아니라 경제특구별 정책목표 달성도 를 측정하는 핵심 수단이다.
외투ㆍ무역증진형은 ‘글로벌 투자 유치’, 산 업경쟁력ㆍ클러스터형은 ‘공급망 및 제조혁신’, 연구개발ㆍ혁신형은 ‘기 술혁신 및 창업’, 지역개발ㆍ균형발전형은 ‘지역 활력 및 인구 유입’을 중심축으로 설계되며, 이는 향후 성과연동형 예산제도(PBB)의 평가 기 준으로 활용될 수 있다.
경제특구 유형별 기능 재정립 :생략(첨부논문파일참조)
경제특구 유형별 대표 KPI 체계(안) : 생략(첨부논문파일참조)
각각의 경제특구는 국가 산업생태계 내에서 특정 역할을 담당하되 다 른 유형의 특구에 자원을 공급하거나 수요를 유발하는 구조로 연계되어 야 한다.
즉 외투ㆍ무역증진형은 글로벌 자본과 기술을 공급하고 물류 기능을 담당하며, 연구개발ㆍ혁신형은 혁신ㆍ실증ㆍ기술 사업화를 통해 고도화할 수 있다.
이를 바탕으로 산업경쟁력ㆍ클러스터형은 생산 및 가 공을 할 수 있고, 지역개발ㆍ균형발전형은 고용 및 창업 창출, 정주 여건 마련으로 지역의 지속가능성을 확보할 수 있다.
경제특구 유형 간 연계 체계 구축(안)은 다음 그림에 제시된 바와 같다.
경제특구 유형 간 연계 체계 구축(안) : 생략(첨부논문파일참조)
그림에서 수직축은 글로벌 및 지역의 공간 단위를 의미한다. 외투ㆍ무 역형은 글로벌 시장을 지향하고 있고, 지역개발ㆍ균형발전형은 지역의 산업생태계를 구축하는 데 목표가 있다.
수평축은 혁신과 생산의 관계를 나타낸다.
연구개발ㆍ혁신형에서 기술혁신을 일으키고, 산업경쟁력ㆍ 클러스터형에서 이를 생산하고 상용화한다.
그리고 이러한 경제특구가 순환하면서 수요와 공급을 발생시키며 선순환구조를 만들 수 있다.
외 투ㆍ무역형에서 투자수요를 창출하고, 연구개발ㆍ혁신형에서 기술을 공급하며, 산업경쟁력ㆍ클러스터형에서 생산하면 지역개발ㆍ균형발전 형에서 소비하고 고용을 창출하는 것이다.
(3) 거버넌스 혁신 및 컨트롤타워 설치
거버넌스 혁신 및 컨트롤타워 설치는 부처별 단절적 운영과 재정 이 원화 문제를 해소하기 위한 중ㆍ장기적 제도를 개편하는 과제이다.
먼저 국무총리실 또는 산업통상부 산하 경제특구정책위원회(가칭)를 설치하 는 것을 검토할 수 있다.
둘째로 산업부, 기재부, 중기부, 국토부 등이 공 동으로 참여하여 부처 간 기능 조정 TF를 운영할 수 있다.
마지막으로 통합지표 기반 평가시스템을 구축할 것을 제안한다.
경제특구정책위원회(가칭)는 경제특구 관련 정책의 총괄, 조정, 심의, 평가를 담당하는 상설 중앙기구이다.
현재 경제특구는 산업부, 국토부, 중기부, 과기부 등 여러 부처의 각기 다른 법률에 따라 운영되고 있어서 정책의 일관성 부족과 중복 지정 문제가 발생하고 있다.
이를 해결하기 위해 국무총리실 또는 산업통상부 산하에 위원회를 설치하여 부처 간 기능, 예산, 정책을 종합적으로 조정하고 국가 단위의 경제특구 통합 거 버넌스 체계를 구축할 필요가 있다.
그러나 경제특구 관련 부처 간 실무 협력 및 세부 조정기능을 담당하 는 부처 간 기능 조정 TF도 필요하다.
부처 간 기능 조정 TF는 경제특구의 협력, 조율, 집행 방안을 마련하는 기구라고 할 수 있다.
다만 위원회 를 설립하는 데 법 개정 등 시간이 소요되므로 부처 간 기능 조정 TF를 우선 가동하는 것을 고려할 수 있다.
통합지표 기반 평가시스템은 경제특구 통합 운영 DB와 연계하여 실 적데이터를 자동 수집ㆍ분석하고, 유형별 KPI 달성도를 산출하는 국가 단위의 평가 플랫폼이다.
이를 통해 지자체 단위 통합관리 시범사업의 성과를 정량적으로 평가할 수 있으며, 우수 특구에는 재정ㆍ행정 인센티 브를, 저성과 특구에는 구조조정 및 개선 계획을 부과함으로써 경제특 구의 질적 내실화를 제도적으로 뒷받침한다.
통합지표 기반 평가시스템은 경제특구의 중복 지정을 방지하고 실적에 기반한 자원배분을 가능하게 하여 정책의 효율성을 제고한다.
평가시스 템은 데이터 기반 자동 평가로 주관성을 최소화할 수 있으며, 평가→ 예산→사업 수행→평가의 순환형 구조를 완성할 수 있게 한다.
광역 단위 성과 분석을 통해 초광역특구(메가특구)정책을 추진할 수 있는 기 반을 확보하게 된다. 마지막으로 평가시스템은 지자체가 자율적으로 성 과지표를 관리하고 중앙 평가에 대응하도록 함으로써 지자체의 역량 강 화에 도움을 줄 수 있다.
(4) 지역 연계 및 초광역 협력체계 강화
특구 간 단절과 지역산업과의 불일치를 해소하고, 광역권 단위의 협 력을 촉진하기 위한 정책이 필요하다.
예를 들어 광역경제특구 개념을 도입하여 부산-경남 또는 광주-전남 등 초광역 협력체계를 구축하는 것 이다.
또한 지자체 중심 클러스터 연합체 구성 및 광역 협력 네트워크를 구축하는 것을 검토할 수 있다.
마지막으로 특구 간 연계 인프라 지원사 업 신설 및 광역 기반 산업정책 연동을 고려할 수 있다.
광역경제특구(메가특구)는 새로운 특구 유형의 추가가 아니라 기존 경제특구를 초광역 단위에서 연결ㆍ공동 운영하는 상위 플랫폼이다.
권 역별 산업ㆍR&Dㆍ물류ㆍ정주 인프라를 네트워크화하여 밸류체인 완결 과 정책 효율을 높이고, 권역 KPI-PBB-총량제를 통해 성과 기반 자원배 분을 제도화함으로써 ‘5극 3특’의 실질적 실행력을 확보한다.
메가특구는 중앙정부가 일방적으로 지정하는 새로운 특구가 아니라 지자체가 주도적으로 기존 경제특구를 연계ㆍ통합하여 설계하는 권역 단위 실행 플랫폼이다.
지자체는 권역 내 산업ㆍR&Dㆍ정주 특구를 조 합하여 발전 전략과 KPI를 설정하고, 중앙정부는 이를 승인ㆍ평가ㆍ인 센티브로 지원하는 성과 기반의 상향식 협력 모델을 구축해야 한다.
이 를 통해 ‘5극 3특’을 실질적으로 뒷받침하는 초광역 경제 거점을 구현할 수 있다.
메가특구 설계의 기본 원리는 지역이 주도하면 중앙은 지원하 는 것이다.
메가특구 설계 시 중앙정부와 지자체(권역)의 역할을 정리하 면 다음 표와 같다.
메가특구 설계 시 중앙과 지역의 역할(안): 생략 (첨부논문파일참조)
다음 표는 지역 주도 메가특구 설계의 프로세스(안)이다.
첫째, 광역지 자체가 주도하여 권역별 TF를 구성하면,
둘째, TF에서 권역 내 경제특구 현황을 진단하게 된다.
셋째, 경제특구 연계ㆍ통합 시나리오 설계에 어 떤 특구를 묶을지 기능별 연계 방향을 설정하게 되는데, 이 단계가 가장 중요하다고 하겠다.
넷째, TF가 시나리오 설정에 따라 권역 비전 및 KPI 를 설정하게 된다.
다섯째, 지자체가 메가특구 지정 제안서를 산업부에 제출하면,
여섯째, 산업부 및 국무조정실에서 평가 및 지정을 한다.
일곱 째, 메가특구가 지정되면 권역 사무국에서 운영 및 성과관리 단계에 들 어가게 된다.
지역 주도 메가특구 설계 프로세스(안) :생략 (첨부논문파일참조)
광역경제특구의 실효성을 확보하기 위해서는 권역 단위의 공동 인프 라와 상호연계형 R&D 프로그램이 병행되어야 한다.
공동기반센터, 물 류ㆍ통관 허브, 인재ㆍ정주 플랫폼, 그린에너지망 등은 권역 내 산업생 태계의 물리적 통합을, 공동 미션 R&D, 테스트베드 패스, 오픈이노베이 션 펀드, 디지털 공급망 플랫폼은 기술적ㆍ혁신적 연계를 뒷받침한다.
이들은 모두 기존 경제특구를 초광역 단위에서 연결하고 시너지를 극대 화하기 위한 핵심 실행 수단으로 작동한다.
경제특구 간 연계 방안은 새로운 특구를 추가 지정하기보다는 기존 외투ㆍ무역증진형-산업경쟁력ㆍ클러스터형-연구개발ㆍ혁신형-지역개 발ㆍ균형발전형 특구를 유기적으로 결합하여 지역 내 산업벨트와 혁신 축을 연결하는 복합형 구조로 전환하는 것이다.
예를 들어 경남형 메가 특구는 산업경쟁력ㆍ클러스터형(창원 소부장, 에너지산업융복합단지) 과 연구개발ㆍ혁신형(김해ㆍ창원ㆍ진주 강소특구) 및 지역개발ㆍ균형발 전형(창원 기회발전특구, 거제 기업혁신파크)을 연계하여 공급망-연구 개발-정주 간 선순환을 이루는 것을 목표로 할 수 있다.
광주형 메가특 구는 연구개발ㆍ혁신형(연구개발특구, 규제자유특구)과 지역개발ㆍ균 형발전형(도심융합특구, 기회발전특구)을 연계하여 기술 실증-창업-정 주 연계를 강화할 필요가 있다.
경남 및 광주 메가특구 발전 방향(안) :생략 (첨부논문파일참조)
제6장 연구의 의의와 향후 과제
1. 연구의 의의
본 연구는 우리나라 경제특구의 변천 과정과 현황을 체계적으로 고찰 하고, 기능별로 외투ㆍ무역증진형, 산업경쟁력ㆍ클러스터형, 연구개발ㆍ 혁신형, 지역개발ㆍ균형발전형의 4대 유형으로 구분하여 연계ㆍ발전 방 향을 제시했다는 점에서 의의가 있다.
각 유형은 상호 보완적으로 작동 하며, 외투ㆍ무역증진형은 글로벌 자본과 기술을 공급하고, 연구개발ㆍ 혁신형은 기술 실증과 사업화를 주도하며, 산업경쟁력ㆍ클러스터형은 생산ㆍ가공 기능을 담당하고, 지역개발ㆍ균형발전형은 고용ㆍ정주 기반 을 강화함으로써 지역의 지속가능성을 제고할 수 있다.
해외 사례(선전, 섀넌, 오울루 등)와 국내 사례(경남, 광주 등) 분석을 통해 경제특구는 단일 목적의 제도가 아니라 시대 변화에 따라 유형 간 전이와 융합이 이루어지는 동적 체계임을 확인하였다.
그러나 우리나라 의 경제특구는 부처별로 개별 지정ㆍ관리되고 있어, 유형별 연계와 통합 관리체계 구축의 필요성이 제기된다. 이를 위해 본 연구는 경제특구 총량제를 제안하였다.
특구의 수와 면 적이 증가할수록 지역경제에 긍정적 효과가 있지만, 무분별한 확대는 비 효율을 초래할 수 있으므로 총량 한도 내에서 지자체별 특성을 고려해 면적을 배분하고, 초과 시 기존 특구의 조정ㆍ해제를 의무화해야 한다는 것이다.
이는 지자체 중심의 내실화된 특구 운영을 유도하고, 중복ㆍ난 립을 방지하는 효과가 있다.
또한 정부가 추진 중인 메가특구는 새로운 특구의 신설이 아니라 기존 경제특구를 광역 단위에서 연계ㆍ통합 관리하는 구조로 설계되어야 함을 강조하였다.
이를 위해
①통합 DBㆍ모니터링 체계 구축과 유형별 KPI 설정,
②지역별 특구 현황을 기반으로 한 광역특구 설계(예: 경남ㆍ광주 사례),
③경제특구정책위원회(가칭) 설치 및 부처 간 기능 조정 TF 상설 화,
④지자체 단위 통합관리 시범사업 추진이 필요하다고 제언하였다.
2. 향후 과제
본 연구는 경제특구의 정책 효과를 정량적으로 분석했으나, 자료의 한 계로 외투ㆍ무역증진형 중심의 분석에 그쳤다.
중복 지정된 특구의 면적 이 반영되지 못했으며, 향후 통합 DB 구축 및 KPI 기반 성과관리체계가 마련되면 17개 경제특구 전체를 대상으로 한 정량 평가가 가능할 것이다.
또한 본 연구는 지정 시점을 기준으로 한 고정효과모형으로 효과를 추정하였으나, 특구 효과는 지정 이후 장기간에 걸쳐 동적으로 형성된 다.
특히 최근에 다수의 특구가 집중적으로 지정된 지역의 경우 아직 성 숙하지 않은 특구의 초기 단계가 표본에 크게 반영되어, 결과가 한계 효 과 증가율의 체감으로 과해석될 위험이 있다. 지정 이후 효과가 장기간 에 걸쳐 형성되므로 사건연구(event study) 등 동학적 접근이 필요하다.
더불어 정책 내생성 문제(특구 지정의 배경 요인 혼재)와 공간적 집계 수 준의 한계(시ㆍ도 단위)도 존재한다.
향후 연구에서는 도구변수, 성향점 수 매칭, 합성통제 등 보완적 식별 전략과 시ㆍ군ㆍ구 단위 확장을 통해 정밀도를 높여야 한다.
마지막으로 경남ㆍ광주를 중심으로 제시한 유형 간 연계 및 메가특구 설계 방안을 전국 17개 광역지자체로 확장하여 지역별 특화 전략을 구 체화할 필요가 있다.
향후 연구를 통해 경제특구 간 연계, 통합관리, 내 실화 방안이 심화ㆍ구체화되기를 기대한다.
연구보고서 2025-21
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