남중국해 분쟁에서의 중국의 전략과 딜레마/李 東 律.동덕여대

< 차 례 >
Ⅰ. 서 론
Ⅱ. 남중국해 분쟁과 중국의 대응
1. 남중국해 분쟁의 확대와 중국의 공
세적 대응
2. 미국과의 남중국해 영향력 경쟁
Ⅲ. 남중국해에서의 중국 복합전략과 딜
레마
1. 중국의 ‘해양강국’ 건설과 안보딜레마
2. 중국의 남중국해 영유권 주장과 미
국 개입 확장의 딜레마
3. ‘해상 실크로드’를 통한 아세안 국가
견인의 딜레마
4. 국내 민족주의 고양과 영토 주권 문
제의 융통성 제약
Ⅳ. 결 론

< 요 약 >
이 글은 남중국해 분쟁이 지니고 있는 복잡한 특성으로 인해 중국의 대응 전략이 복합
적으로 진행되고 있으며 동시에 그로 인해 다양한 딜레마에 직면하고 있음을 밝히고자 한
다. 중국은 공식적으로는 남중국해 문제의 핵심은 영유권 문제라고 주장하고 있지만 사실
상 해양강국의 실현, 국내 권력기반 강화와 체제 안정, 해상실크로드 추진, 아세안 국가들
과의 협력관계 유지, 그리고 미국과의 세력 및 규범 경쟁 등 다양한 현안들이 실타래처럼
복잡하게 얽혀있는 복합방정식이다. 결국 시진핑 정부는 중국 인민, 아세안 국가들, 미국,
그리고 국제사회 등 다양한 주체들의 입장, 역할, 그리고 이해관계를 함께 고려하면서 복
합적인 대응 전략을 전개하고 있다. 그런데 이들 주체들의 입장과 이해관계가 상이하기 때
문에 중국의 대응전략은 오히려 복잡한 딜레마를 초래하고 있다.
중국은 남중국해 분쟁의 복잡한 현실을 고려하여 미국과의 직접적 충돌과 대립을 최대
한 우회하면서 경제적 수단과 방식을 통해 주변 국가들을 견인하기 위해 해상실크로드 구
상을 제안, 추진하고 있다. 그런데 해상실크로드 추진이 오히려 미국의 인도-태평양 전략을
강화시키는 등 남중국해에서의 영향력 경쟁을 확대시키고 있으며, 동남아국가들과의 영유
권 분쟁은 완화되지 않고 있고, 해양 실크로드 사업도 어려움에 직면하고 있다. 그럼에도
‘중화민족의 위대한 부흥’을 비전으로 제시하고 권력 강화를 모색하고 있는 시진핑 정부는
해상실크로드 구상을 후퇴시키거나, 미국과의 경쟁에서 명분 없이 타협하거나, 영유권 분
쟁에서 양보하는 전략적 선택을 하기는 어려운 딜레마에 직면하고 있다.

주제어：중국, 미국, 남중국해 분쟁, 해양강국, 해상실크로드
1) 이 논문은 동북아역사재단의 기획연구과제로 수행된 연구임(NEAHF-2018-기획연구[공동]-2-
3-2-1)
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Ⅰ. 서 론
남중국해 문제의 핵심은 해양 영유권 분쟁이라는 것이 일반적 상식이다. 그런데 표
면적으로 나타나고 있는 남중국해에서의 영유권 분쟁의 이면에는 의외로 다양한 정치,
경제, 안보 이슈들이 복합적으로 얽혀 있다. 중국을 비롯한 아세안 5개국들이 이 지역
에 대해 영유권을 주장하게 된 계기는 주지하듯이 1968년 유엔 아시아 극동경제위원회
의 남중국해 지하자원 매장 가능성에 대한 보고였다. 즉 영유권 분쟁의 출발은 영토 자
체보다는 경제적 요인이었다. 그리고 2010년 이후 분쟁이 돌연히 격화된 배경에는 중
국의 가파른 상대적 부상, ‘해양강국’ 전략의 적극적 추진, 그리고 미국과 중국의 해양
에서의 영향력 경쟁 등이 자리하고 있다. 경제요인으로 시작된 영유권 분쟁은 이제 미
중간 해양 세력 경쟁의 양상으로 확장되고 있다. 아울러 시진핑(习近平) 정부는 중화민
족의 위대한 부흥이라는 ‘중국의 꿈(中国梦)’ 이라는 비전을 제시하고 ‘해양 실크로드
구상’ 을 추진하면서 한편으로는 이를 통해 중국 부상을 실현하고, 다른 한편으로는 권
력 강화와 체제 안정을 모색하고 있어 국내정치 문제와도 연계되어 있다.
기존에 남중국해 문제를 해양 영유권 분쟁의 차원에서 접근하는 연구는 적지 않다
(Swaine and Fravel 2011; 유철종 2005; Hyer 1995). 그리고 최근 미중간 세력경쟁 양상
에 주목하면서 남중국해 분쟁을 해양세력 경쟁의 문제로 인식하고 분석한 연구도 있다
(구민교 2016; 朱锋 2015; 서정경 2010; Ross 2009). 그런데 이 글은 남중국해 문제가 내
재하고 있는 복합적 속성에 주목하고 시진핑 정부가 이러한 복잡한 이슈에 어떤 전략
으로 대응하고 있는지에 대한 의문에서 출발하였다. 실제로 시진핑 정부는 남중국해
문제를 영토, 경제, 안보, 국내 정치의 다각도에서 고려하며 전략을 추진해야 하는 상
황에 직면하고 있다. 따라서 이글은 남중국해 분쟁을 영토분쟁이나 세력 경쟁 등 단일
쟁점에서 접근하기 보다는 중국이 남중국해 분쟁에 대응 전략을 구상하는 과정에서 중
국 국내의 민족주의 고조, 해상실크로드라는 새로운 발전전략의 모색, 그리고 대외적으
로는 해양 전략, 해양 영유권 분쟁, 그리고 대미국, 대아세안외교 등 요소들이 복합적
으로 고려되고 있음을 밝혀내고 동시에 이로 인해 시진핑 정부가 직면하고 있는 전략
적 딜레마를 제시하고자 한다.
중국은 남중국해 분쟁에서 공식적으로는 주권에 대해 주장(主权在华)을 굽히지 않으
면서도 ‘분쟁은 유보하고, 우호적 협상을 진행하며, 양자 간 담판과 협력의 추진 (搁置
争议、友好协商、双边谈判、推动合作)’ 도 함께 제안하고 있다. 즉 중국은 기본적으로

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남중국해 분쟁에서의 중국의 전략과 딜레마․ 267

남중국해에서 경제요인에 초점을 맞추며 양자 간 협상과 공동 개발을 강조하는 입장을
견지 해왔다(杨青 2006: 37－39; 葛勇平 2009: 71－79; 巩建华 2010: 144－147). 그런데
2008년 미국 발 세계 경제위기 이후 중국의 상대적 부상이 가파르게 진행되면서 남중
국해 문제에 대해 중국내에서 기존의 ‘안정 유지(维稳)’ 기조는 약화되는 반면에 점차
‘주권 수호(维权)’ 목소리가 커져갔다. 즉 중국의 남중국해와 동중국해에 대한 정책과
전략도 중국의 증강된 국력 현실을 반영하여 수정될 필요가 있다는 의견들이 개진되었
다(岳德明 2002: 55－62). 이러한 변화 기류 속에 중국정부는 국가발전전략 차원에서
‘해양강국’ 구상을 공식화하였다.
중국은 해양 진출을 확대하는 과정에서 남중국해에서 기성 해양패권국인 미국과의
대립이라는 원치 않지만 불가피한 상황에 직면하고 있다. 그리고 이로 인해 남중국해
에서의 영유권 분쟁 당사국을 포함한 아세안 국가들의 우려를 자극하고 있다. 특히 해
양 영유권 분쟁은 일반적으로 내륙 국경분쟁과 달리 당사자 간 협상을 통한 해법을 찾
기 어려운 제로섬(Zero-sum)적 특성을 지니고 있기 때문에 중국이 동남아 국가들과 관
계 개선을 위한 실마리를 찾는데도 어려움을 겪고 있다.
따라서 이 글은 우선 2009년 이후 중국의 가파른 부상과 함께 전개된 남중국해 분쟁
이 고조된 양상, 그리고 이 과정에서 중국이 선택한 대응과 전략을 분석하고자 한다.
남중국해 문제는 부상하는 중국에게는 복합적인 과제를 제시하고 있으며 이에 따라 상
호 상충될 수 있는 전략을 동시에 전개해야 하는 딜레마에 직면하고 있음을 제기하고
자 한다. 요컨대 중국이 미국과의 직접적인 충돌을 우회하고, 아세안 국가들과의 안정
적인 관계를 유지하면서도 영유권을 강화하고 나아가 해양으로의 진출 확대를 통한 새
론 발전 동력을 확보하기 위해 어떠한 전략을 전개하고 있는지 그리고 이러한 복합적
접근이 야기하고 있는 한계와 딜레마가 무엇인지를 규명하고자 한다.

Ⅱ. 남중국해 분쟁과 중국의 대응
1. 남중국해 분쟁의 확대와 중국의 공세적 대응
중국정부는 2009년에 갈등의 불씨를 안고 있는 ‘남해 9단선(南海九段线)’을 유엔대륙

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붕한계위원회(United Nations Commission on the Limits of the Continental Shelf: CLCS)
에 공식 등록함으로써 동남아 분쟁 당사국들을 자극하였다. 2010년 3월에는 중국을 방
문한 스타인버그 미국 국무부 차관에게 “남해는 중국의 영토주권이라는 핵심이익과 관
련 있다.”(环球时报 2010.07.04)라는 입장을 표명하였다. 미국은 이를 남중국해 개입의
명분으로 삼으면서 남중국해 분쟁은 복잡한 양상으로 확대되었다.
미국이 2010년 이후 본격적으로 남중국해 문제에 대한 개입 의사를 표명하면서 필리
핀, 베트남 등 국가들도 중국과의 남중국해 영유권 분쟁에서 이전보다는 강력한 주장
과 행동을 취하기 시작했다. 2011년 3월에는 중국 군함이 필리핀 탐사선을 방해하는
사건이 발생하면서 양국 군함이 대치하는 상황으로까지 악화되었다. 2011년 5월말에
는 중국 해양감시선이 해저유전을 탐사하고 있던 베트남 선박의 해저케이블을 훼손하
는 사건이 발생했고, 미 해군은 이 사건 후 남중국해의 해상 통로 안전을 이유로 군함
을 배치했다. 중국은 남사군도 해역에서 일체의 자원 탐사 활동을 중단할 것을 베트남
에 요구했고, 베트남은 이에 실탄 사격훈련으로 대응했다. 베트남은 중국과 국경분쟁이
있었던 1979년 이래 32년 만에 처음으로 전 국민에게 전쟁에 대비하는 총동원령을 내
리는 초강경 대응을 하였다.
중국에서도 군사 수단의 사용 가능성까지 제기되는 등 맞대응하였다(李金明 2011:
38; 庞中英 2012). 예컨대 옌쉐퉁(阎学通 2012: 32—33)은 남중국해 분쟁에서 중국이 견
지해온 지난 30년간 외교적 해결 노력의 한계에 이르렀으며, 비동맹, 도광양회(韬光养
晦) 정책도 더 이상 시대에 부합하지 않는다는 강경한 입장을 내놓았다. 2012년 4월에
는 필리핀과 황옌다오(黄岩岛, 스카보러 암초)에서 분쟁이 발생하자 ‘환구시보(环球时
报)’, ‘인민일보(人民日报)’ 등 중국 관영 매체에서도 강경 논조의 평론들을 연이어 발표
하면서 여론을 조성해갔다.2) 특히 미국의 남중국해 분쟁 개입에 대해 민감하게 반응하
며 강력한 대응을 주장하는 의견들이 개진되었다. 중국이 이제는 세계 2위의 경제대국
(G2)이 되었고, 해양강국을 추구하고 있는 상황에서 해양 영토 주권을 수호하는 것은
당연하다는 분위기가 조성되었다. 즉 왕이(王毅) 외교부장은 2014년 12기 전국인민대
표대회 2차 회의 기자회견에서 “우리 것이 아닌 것은 요구하지 않지만 우리 것은 한 치
도 양보하지 않을 것” 이라고 주장하면서 해양 영유권 수호 의지를 분명히 했다.3)

2) 언론의 주요 논평으로는 (程刚 2012年6月13日; 秦宏, 2012年5月8日; 孙晔飞 2012年6月8日;
贾秀东 2012年6月22日; 贾秀东 2012年6月30日; 钟声 2012年7月3日; 郁志荣 2012年6月25日)
등이 있다.
3) 外交部部长王毅就中国外交政策和对外关系回答中外记者提问(2014/03/08) http://www.fmpr
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남중국해 분쟁에서의 중국의 전략과 딜레마․ 269

필리핀이 2013년 1월 국제상설중재재판소(PCA)에 중국을 상대로 제소하면서 남중국
해 분쟁은 새로운 국면으로 확대 되었다. 중재재판은 3여년의 심의 끝에 2016년 7월 12
일 중국의 남중국해 영유권 주장이 국제법적 근거가 없다는 취지의 결정을 발표했다.
미국은 존 커비(John Kirby 2016) 국무부 대변인의 성명을 통해 곧바로 “중재재판소의
결정은 최종적이고 중국과 필리핀 양국 모두에 구속력 있으며,” “양국 모두 자신들의
의무를 준수하길 희망하고 기대한다.” 고 발표하여 사실상 중국에게 판결 결과를 수용
하고 이행할 것을 강하게 압박했다. 반면 중국은 “중재재판의 결정은 효력도 구속력도
없으며, 수용도, 인정도 하지 않는다.” 는 입장을 밝혔다.4) 중국은 ‘결정’을 수용할 수
없다는 입장을 명확히 하는 한편, 남중국해에 대한 주권 의지를 대내외에 확인시키기
위해서 남중국해에서의 공중 순찰의 상시적 전개를 선언하면서 곧바로 훙(轰)-
6K(H-6K) 등 최신 전투기를 동원하여 작전을 수행했다.5).
아울러 중국은 오히려 필리핀 단독으로 중재재판을 제기한 것은 ‘법치의 정신을 위
배’ 하였고 ‘국제법의 기본 원칙과 규칙을 유린’ 한 것이라고 공세를 펼쳤다.6) 중국은
자국이 서명한 유엔해양법협약에 기초한 결정을 수용하지 않는 것에 대해 정치적 부담
이 있었다. 따라서 중국은 PCA 결정을 인정하지 않는 것이 국제법과 국제질서를 훼손
하는 것이라는 비판을 의식하면서 적극적으로 해명하고자 했다. 중국은 1970년대 초
국제체제에 참여하기 시작한 이후 서방국가들로 부터 ‘국제규범과 규칙을 준수하지 않
으면서, 국제기구에서 국익과 권리는 최대화하면서 상응하는 의무는 최소화하는 국가’
라는 비판에 시달려 왔던 경험을 갖고 있다(Kim 1999: 66). 1990년대 후반 이후 ‘책임대
국(负责任的大国)’을 표방하면서 ‘국제법을 존중하지 않는 국가’ 라는 이미지를 불식시
키고자 노력해왔던 중국의 입장에서는 적극적 대응이 필요했다. 중재재판의 결정은 결
국 중국이 그동안 ‘책임대국’과 ‘운명공동체’를 주창하고, ‘일대일로(一带一路)’와 아시
아인프라투자은행(AIIB) 설립을 주도하는 등 다양한 새로운 비전과 ‘공공재’를 제시해
왔던 노력들에도 부정적 영향을 주게 되었다.

c.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1135388.shtml(검색일: 2014.03.20).
4) “中华人民共和国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁决的声明,”
(2016-07-12) http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1379490.shtml (검
색일: 2016.07.15).
5) “中国空军多型主战飞机赴南海战斗巡航,”(2016-08-06) http://www.mod.gov.cn/shouye/2016-
08/06/content_4708353.htm (검색일: 2016. 10.15).
6) “中华人民共和国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁决的声明,”
(2016-07-12).
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270 ․의정논총 제14권 제1호

중국은 남중국해 문제를 영유권 이슈로 몰고 가서 미국의 개입을 저지하고자 했지만
오히려 미국의 개입 명분을 제공하고 중국의 국제적 이미지도 크게 실추되는 손상을
입게 되었다. 중국은 영유권에 대한 의지는 보다 확고하게 견지하면서도, 훼손된 국가
이미지와 최고 지도자 시진핑의 권위를 회복하기 위한 대응 방법을 찾아내야 했다. 그
러나 이들 복수의 목적들을 동시에 이루어내기 위해서는 중국이 서로 상충될 수 있는
대응을 해야 할 수도 있다. 그리고 해양 영유권 분쟁은 특성상 협상을 통해 해결이 쉽
지 않다는 점을 감안할 때 중국이 아세안 국가들과 영유권 분쟁을 지속하는 것은 해상
실크로드 건설을 통한 해양으로의 진출에 장애가 될 수밖에 없다는 딜레마에 직면해
있다.

2. 미국과의 남중국해 영향력 경쟁
중국은 2010년 3월 남중국해가 ‘핵심이익’의 대상이라고 언급한 직후 힐러리 클린턴
미 국무장관이 같은 해 7월 아세안지역안보포럼(ARF)에서 남중국해는 미국의 이해와
도 직결되어 있다고 반격하면서 남중국해에 대한 개입 의지를 시사했다(Swaine 2011;
이민규 2017). 2014년 5월에는 필리핀이 중국의 남중국해 일대의 도서에 대한 매립 공
사에 항의하면서 이른바 ‘인공섬 건설’ 이 논란이 되었고, 남중국해 문제에 대한 미중
간의 갈등도 새로운 국면으로 확대되었다. 미국은 중국의 남중국해 도서에 대한 매립
작업을 강도 높게 비난하기 시작했다. 2015년 5월 30일 아시아안보회의(ASS, 샹그릴라
대화)에서 미국 국방장관 애슈턴 카터(Ashton Carter)가 “중국은 18개월 동안 역사상
남중국해 전체 매립 규모 보다 더 큰 2,000에이커(acre)를 매립했다."고 비판했다
(Dolven 2015: 1; 구자선 2015: 1-2). 오바마 대통령도 2015년 4월 자메이카에서 “중국
이 국제규범을 지키지 않고 몸집으로 주변국을 종속시키려한다”고 공세를 폈다(조선
일보 2015.04.11.). 미국은 5월 30일 와 6월 8일 G7회의에서 연이어 중국을 향해 남중
국해에서의 모든 간척사업을 즉각적이고 영구적으로 중단할 것을 촉구하면서 압박을
이어갔다.
이와 함께 미국은 남중국해 공중과 해상에서의 정찰 활동을 강화해 갔다.7) 예컨대
2015년 5월 20일 미 해군은 해상초계기 P-8A 포세이돈에 미국 CNN 기자를 동승시키고

이동률 2017a
7) 미국의 남중국해에서의 ‘항행의 자유 작전’ 활동 상황에 대해서는(: 75-91; 김
재철 2017: 247-254) 참조.
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남중국해 분쟁에서의 중국의 전략과 딜레마․ 271

분쟁 해역 상공에서의 정찰 활동을 전개했다. 10월 26일에는 미 해군 구축함 라센호
(USS Lassen)가 중국이 간척사업을 진행한 주비다오(渚碧礁, Subi Reef) 해역 12해리 이
내를 통과하는 이른바 ‘항행의 자유 작전(freedom of navigation)’을 전개했다. 미국은
중국의 ‘인공섬’ 건설과 영해에 대한 주장을 견제하기 위해 이 작전을 전개했다고 밝혔
다. 2016년 1월 30일에는 미 해군 구축함 커티스 윌버 (Curtis Wilbur)호가 파라셀 제도
내의 트리톤섬(Triton Island) 12해리 내에서 재차 ‘항행의 자유 작전’을 실시했다. 이번
에 미국은 중국의 사전 허가 없이 영해에서의 무해통항(innocent passage)을 시도했음
을 명확히 했다. 미국은 사실상 남중국해 영유권 분쟁의 직접 당사국이 아닌 입장이므
로 ‘항행의 자유’ 라는 보편적 국제규범을 통해 미국의 역내에서의 영향력을 유지하면
서 중국의 남중국해에서의 활동을 견제하고자 하는 것이다(이동률 2017b: 391-393). 중
국 역시 남중국해역에서 지속적으로 해경과 해군 훈련을 실시했고, 2014년 이후에는
연이어 러시아와의 합동 군사 훈련을 하는 등 군사적 맞대응을 하고 있다.
미국이 보편적 국제법을 전면에 내세우며 실시하고 있는 ‘항행의 자유 군사작전’에
대해 중국은 주권을 위협하는 도발 행위로 규정하고 미국의 정찰 활동 중지를 요구했
다. 중국 국방부는 그동안 미국이 지속적으로 중국 근해 정찰을 해왔고, 최근에 더욱
정찰을 강화하면서 남중국해의 긴장을 고조시켜왔다고 비난 공세를 펼쳤다(아주경제신
문 2015.05.26). 중국은 2015년 국방백서를 통해 중국의 해양 권익과 영토주권에 대한
도발이 진행되고 있다고 주장하고 있다. 예컨대 국방백서에서는 역외 국가의 남해문제
개입, 남해 해상과 항공에서의 근접 정찰, 그리고 중국 도서에 대한 불법 점거 및 군
사훈련 등을 주요한 ‘도발 행위’ 로 제기하고 있다.8) 국방백서에서 열거하고 있는 ‘도
발 행위’의 대부분은 사실상 미국을 겨냥한 것이다. 즉 중국은 미국의 역내 개입을 견
제하기 위해서 미국의 중국 근해 정찰이 남중국해 갈등과 불안정의 원인임을 부각시키
고 있다.
그러면서 동시에 미국이 남중국해 문제에 개입할 수 있는 빌미를 주지 않기 위한 노
력도 병행하고 있다. 중국은 미국의 개입을 견제하기 위해 남중국해문제를 주권 영역
과 비 주권 영역으로 분리하고 각각 다르게 대응하는 투 트랙 전략을 구사하고 있다.
중국은 남중국해 도서의 영유권과 해양 경계선 획정 문제는 주권 사안에 해당하기 때
문에 분쟁 당사국간의 양자 간 문제로서 제3자는 개입할 수 없다고 주장하고 있다. 그
래서 중국은 남중국해 주권 문제에 관한 한 국제문제로 확대하고, 다자주의로 접근하

8) 中华人民共和国国务院新闻办公室, ?中国的军事战略?（２０１５年５月）http://news.mod.g
ov.cn/headlines/2015-05/26/content_4586693.htm (검색일:2017.05.15).
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272 ․의정논총 제14권 제1호

는데 반대한다는 입장을 분명히 하고 있다. 중국은 남중국해 주권 관련 분쟁은 당사국
들이 협상을 통해 평화적으로 해결해야 하며 현재 대화 채널이 작동하는 등 당사국들
이 분쟁의 평화적 해결을 위한 노력을 기울이고 있다는 것을 강조하고 있다. 요컨대 중
국은 남중국해 문제는 영유권 분쟁이고 현재 당사국간의 협상이 진행되고 있기 때문에
당사국이 아닌 미국이 개입할 이유도 명분도 없다고 주장 하고 있는 것이다.
다른 한편 중국은 남중국해의 해양재난 구조, 해양환경 보호, 해양통항 안전, 해상테
러 방지 등 비주권 문제에서는 다자간 협상과 협력에 참여할 의사가 있다고 밝히고 있
다. 미국이 이른바 ‘규칙기반의 질서(rule based order)’를 내세우며 중국을 겨냥하고 남
중국해 개입의 명분을 제시하고 있는 것에 대응하기 위해 중국도 국제규범과 질서를
준수하고 있음을 부각시키고자 하는 것이다. 중국은 “남중국해에서의 항행의 자유와
안전은 아시아 국가들과 주변국에 특히 중요하며, 방해받아서는 안 될 것이라고” 주장
하고 있다.9) 중국은 외국과의 정치, 경제, 문화 영역에서의 교류와 협력 강화라는 차원
에서 항행의 자유는 인정되어야 한다고 밝히고 있다(韦丹 2014: 36). 중국은 다만 군용
선박의 경우에는 연안국의 안보 차원에서 영해와 배타적 경제수역(EEZ) 통과 시 ‘사전
동의 절차’가 필요하다고 주장하고 있다. ‘항행의 군사작전’의 수용 여부는 근본적으로
는 해양대국과 연안국사이의 이해 대립의 문제이다. 현재는 중국이 연안국의 입장에서
해양대국인 미국이 주장하는 군함의 무해통항에 반대하고 있다. 그렇지만 장기적으로
보면 중국 역시 해양대국을 지향하고 있기 때문에 현재의 연안국 입장을 고수하기 어
려워질 수 있다.(구민교 2016: 37-66; 牟文富 2013: 45-58).
중국은 아세안 국가들이 전통적으로 지니고 있는 중국에 대한 우려를 의식하면서 남
중국해의 평화와 안정 유지에 대한 의지를 표명하고 있다. 예컨대 2015년 8월 중-아세
안 외교장관회의에서 중국은 남중국해 행동규약에 관한 협의와 해상위기 예방 조치에
관한 논의를 제안했고, 9월에는 말레이시아, 호주, 미국과 함께 말라카 해협에서 재난
구조, 수색구조, 납치상황 대비 연합 훈련에도 참여했다. 그러면서 중국은 미국이 주장
하는 ‘항행의 자유 군사작전’ 은 오히려 지역의 불안정을 야기할 수 있다는 점을 부각
시키면서 반대 입장을 견지하고 있다. 그렇지만 중국이 영유권 문제 이외에서 타협적
행보를 보인다 해서 제로섬 적 특성을 지닌 해양 영유권 문제 자체가 해소되는 것은
아니다. 남중국해 영유권 분쟁의 당사국인 동남아국가들은 이미 강대국의 반열로 부상
한 중국과 영유권 문제를 둘러싼 갈등이 발생하면 결국 역외 세력인 미국의 개입을 요

9) 中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议(2016.07.13.)
http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/t1380600.htm (검색일: 2017.06.15).
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남중국해 분쟁에서의 중국의 전략과 딜레마․ 273

청하는 상황이 반복되고 있다.

Ⅲ. 남중국해에서의 중국 복합전략과 딜레마
1. 중국의 ‘해양강국’ 건설과 안보딜레마
시진핑 정부는 2012년 ‘해양강국’ 건설을 제안하면서 ‘중국의 꿈’을 실현하는 중요한
국가 목표중의 하나임을 분명히 했다. 즉 “해양 경제를 발전시키고, 해양자원 개발능력
을 제고하며, 해양생태환경을 보호하고, 국가해양 권익을 확고히 수호하여 해양강국을
건설하자.”고 역설했다.10) 2013년 국방백서에서는 “중국은 육상과 해상을 겸비한 대국
이다. 해양은 중국이 지속가능한 발전을 실현하는 중요한 공간이자 자원을 보장하는
곳으로 인민의 복지와 국가의 미래와 관련되어 있다. 해양을 개발, 이용, 보호하며 해
양강국을 건설하는 것은 국가의 중요한 발전 전략이라고” 명시하고 있다.11) 국가발전
전략 차원에서 ‘해양강국건설’을 공식화 한 것이었다.
실제로 시진핑 주석은 집권 후 ‘해양’ 지향성을 분명히 보여주는 일련의 중요한 행보
를 이어갔다. 시진핑 주석은 2013년 9월 카자흐스탄, 10월에는 인도네시아를 방문하여
각각 ‘신 실크로드 경제지대’ 와 ‘21세기 해상실크로드’ 구상을 제의하였고 11월에는 동
중국해 방공식별구역을 선포하였다. 그리고 그 연장선상에서 12월부터 본격적으로 남
중국해 주요 도서에 대한 매립공사를 진행하였다. 이러한 흐름에서 볼 때 시진핑 주석
이 직접 제시한 ‘일대일로’ 제안(倡义, initiative)12) 또한 이러한 해양 지향성의 연장선
10) 胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告“坚定不移沿着中国特色社会主义道路
前进 为全面建成小康社会而奋斗” http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_11371
1665. htm (검색일: 2012.12.23.)
11) ?国防白皮书:中国武装力量的多样化运用(全文)? (2013-04-16) http://www.mod.gov.cn/affai
r/2013-04/16/content_4442839_4.htm (검색일: 2016. 01.10)
12) ‘일대일로’는 등장 초기에는 계획(计划), 구상(构想), 창의(倡义), 전략(战略) 등 다양한 명
칭으로 불릴 정도로 그 성격과 목적이 모호했다. 중국 관방에서는 초기에 주로 ‘전략’ 으
로 일컫다 이후에는 점차 ‘구상’ 또는 ‘창의’ 라는 신중한 용어로 옮겨가는 추세를 보이고
있다. 연선국가들에게 ‘일대일로’가 ‘공공재’ 임을 부각시키고자 하는 의도로 보인다.(이동
률 2016: 11-15).
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274 ․의정논총 제14권 제1호
상에서 추진되고 있으며 따라서 해양으로의 진출을 구체화하고 있는 ‘일로(一路)’, 즉
해상실크로드가 상대적으로 정책의 우선순위를 갖게 될 것으로 보인다.
중국이 해상 실크로드 건설의 주요 사업들은 사실상 인도양으로의 출입이 가능한 동
남아의 주요 항구를 집중 개발하여 운영권 또는 사용권을 확보하는 이른바 차항출해
(借港出海)에 집중하고 있다. 예컨대 2014년 9월에는 시진핑 주석이 중국 최고지도자
로서는 각각 42년, 28년 만에 처음으로 인도양의 몰디브와 스리랑카를 방문하여 관계
개선을 모색한 것도 이러한 노력의 일환이었다(이동률 2017b: 383). 실제로 중국은
2014년 11월에 파키스탄 과다르항의 43년 장기 운영권을 확보했고, 2016년에는 스리랑
카 콜롬보항 개발 사업을 재개한데 이어서 2017년 1월에는 스리랑카 함반토타항 99년
운영권도 획득했다(중앙일보 2017.01.03.; 해외경제연구소 2015). 요컨대 해상실크로드
사업의 주 내용이 중국이 해양강국을 구체화하기 위해 해양 출구와 교통로 확보에 집
중되고 있음을 보여주고 있다.
그런데 중국이 인도양을 경유하는 해상 통로를 확보하기 위해서는 동남아와 남아시
아 등 인접 국가들이 지니고 있는 중국에 대한 경계와 불신을 해소하면서 협력에 참여
할 수 있는 동기를 부여하는 것이 중요하다. 그런 까닭에 중국은 이른바 ‘이익공동체’,
‘운명공동체’ 론을 주창하면서 중국의 해상실크로드 추진이 주변 국가들의 발전에도 기
여하게 될 것임을 역설하고 있다. 요컨대 해상 실크로드 구상 성패의 주요한 전제는 아
세안 국가들과 안정적 관계를 유지하면서 협력을 견인해야 하는 것이므로 중국의 주변
외교와 밀접하게 연동되어 있다.
아울러 시진핑 정부는 현재 직면하고 있는 국내정치, 경제상황을 감안할 때, 해양강
국을 지속적으로 추구해 가겠지만 그 과정에서 미국과의 불가피한 경쟁, 특히 군사안
보 영역에서의 경쟁이 불필요하게 확대되는 것은 회피하는 것이 합리적인 선택이다.
중국은 미국과의 군사력 경쟁이 미국이 냉전시기 소련에 시도했던 소위 ‘비용부과전략’
에 휘말려 들어 경제성장에 부담을 초래할 수도 있다는 교훈을 갖고 있다. 그러나 해상
실크로드라는 지경제학적 방식을 통한 중국의 해양강국 추진이 미국의 지정학적 공세
를 우회할 수 있을 것인가 하는 과제에 직면해 있다.
2. 중국의 남중국해 영유권 주장과 미국 개입 확장의 딜레마
중국이 남중국해 문제가 영유권 분쟁임을 역설하는 이면에는 역외 국가인 미국이 개
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남중국해 분쟁에서의 중국의 전략과 딜레마․ 275
입할 수 있는 빌미를 주지 않으려는 의도가 있다. 중국은 영유권 분쟁은 당사국 양자
간 문제이므로 양자 간 대화와 협상을 통해 해결해야 하며 ‘제3국’(사실상 미국을 지칭)
이 개입해서는 안 되고 국제적 논의와 판결의 대상이 될 수도 없다고 주장하고 있다.
즉 중국은 이미 예견된 PCA 판결 결과 자체 보다는 판결 결과를 빌미로 미국의 개입이
확대될 가능성을 더 경계하고 있다. 따라서 미국의 행보가 중국의 대응에 여전히 중요
한 변수가 될 가능성이 높다.13)
중국이 동중국해에서 일본과의 영유권 분쟁에 대응한 방식이 시사 하는 바가 있다.
동중국해도 남중국해와 마찬가지로 영유권 분쟁이었고 미국의 개입 여부가 사실상 중
요한 변수였다. 그런데 중국의 입장에서 동중국해는 남중국해와 비교할 때 중국이 실
효적 지배를 하지 않고 있고, 민족적 감정도 강하게 개입되어 있어 쉽게 출구를 찾기
어려운 사례였다. 그런데 중국은 분쟁의 직접적 원인이 되었던 일본의 ‘국유화’ 조치가
철회되지 않았음에도 불구하고 일본과 위기관리 논의로 출구를 모색했다(이동률 2015:
63-82). 중국은 일본과의 출구가 없는 과도한 영유권 분쟁이 오히려 미국의 아시아 재
균형전략과 미일 동맹의 강화라는 원치 않는 결과를 초래했다는 전략적 판단을 하게
되면서 정책 전환을 시도했다.
남중국해 분쟁은 동중국해와 비교할 때 중국이 더 수월하게 유연성을 발휘할 수 있
는 사안이다. 즉 미국이 판결을 빌미로 남중국해에서 군사 활동을 확대하지 않는 다면
중국의 입장에서도 굳이 상황을 더 악화시킬 동기는 크지 않다. 중국은 이미 필리핀과
베트남 사례를 통해 딜레마를 경험한바 도 있다. 미국의 개입과 정찰활동을 약화시키
려는 강경한 태도가 오히려 주변 아세안 국가들의 안보불안을 자극해 미국에 대한 의
존을 촉발하고 미국의 개입 명분을 제공하는 딜레마를 경험한 것이다.
그런데 트럼프 정부에서 중국의 예상과 달리 오히려 남중국해에서의 ‘항행의 자유
작전’ 이 증가하고 있다. 오바마 행정부 당시 미 해군은 모두 4차례 군사 항해를 했지
만 트럼프 행정부는 집권 이후 벌써 8차례 항해의 자유 군사작전을 전개 했다. 특히 중
국 국경절 전날인 9월 30일에는 미 해군 구축함 디케이터함이 중국이 영유권을 주장하
고 있는 스프래틀리 군도(난사군도)의 게이븐 암초 인근 해역을 항해하자 중국 군함이
41m까지 접근하는 위기 상황까지 발생했다. 중국은 남중국해에서 지경제학적 접근을
통해 역내 안보딜레마를 최소화하면서 해양강국을 위한 기반을 확보하려는 반면, 트럼
프 정부는 여전히 보편적 국제법과 국제규범을 제기하여 중국을 기존 국제질서를 위협
13) 미국 역시 중국의 세력 확장을 저지하기 위한 행동의 범위를 둘러싼 논란이 있다. 이에
대해서는 (이숙종 2016)
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276 ․의정논총 제14권 제1호
하는 존재임을 부각시켜 미국의 역내 역할과 입지를 확대하고 중국의 해양강국화 시도
를 막고자 하는 경쟁이 더욱 고조되고 있다.
이에 따라 중국이 남중국해에서 직면하고 있는 최대 현안은 미국이 동남아의 주요
동맹국과의 협력을 통해 중국의 해양 진출을 ‘대리견제’ 하려는 움직임에 어떻게 대응
하는가 하는 것이다. 특히 중국은 새로운 발전전략으로 야심차게 추진 중인 해상실크
로드 건설을 안착시키고 이를 기반으로 2035년과 2049년에 맞춰진 부상 일정을 진행해
가기 위해서는 남중국해에서 미국을 중심으로 하는 반 중국 연대가 조성되는 것은 적
극적으로 막아야 한다. 최근 중국도 친 중국 성향의 아세안 국가들은 적극적으로 끌어
들여 반 중국 연대 형성을 저지하려는 움직임을 보이고 있다(이재현 2016). 남중국해에
서 미국과 중국이 아세안 국가들을 상호 자국의 세력권으로 견인하려는 새로운 형태의
경쟁이 고조되고 있는 것이다.
그런데 미중 양국이 공히 자국의 이익을 위해 아세안 국가들을 분열시키고 갈등을
조장해가는 방식은 결국 장기적으로는 동남아지역의 불안정을 고조시킬 뿐만 아니라
중국이 동남아 국가들의 협조를 얻어 해양진출을 확대하는데 있어서도 역효과를 초래
할 가능성이 크다. 아세안 국가들은 역사적 경험으로 인해 부상하는 중국의 등장에 대
해서는 우려와 경계심을 내재하고 있다. 그러면서 동시에 아세안 국가들은 역외 국가
인 미국이 주도하는 반 중국 연대에 동원되어 인접한 중국과 상시적 대립 상황에 처하
는 것도 회피하고자 한다. 아세안 국가들은 중국이 남중국해 매립 공사를 전개하며 해
양 진출을 확대해 가는 것에 대해 의혹과 우려를 가지고 있으면서 동시에 중국을 견제
하려는 미국의 ‘항행의 자유 군사작전’에 대해서도 적극적으로 지지하고 있지는 않다.
아세안 국가들은 기본적으로 남중국해에서 미중간의 대립과 충돌이 고조되어 불안정해
지는 것에 대해 우려하고 있는 것이다. 결국 중국은 아세안 국가들이 내재하고 있는 중
국에 대한 안보 불안 정서를 자극하지 않고, 미국과의 충돌을 최소화하면서 인도양으
로의 진출 활로를 찾아야 난제에 직면해 있다.
3. ‘해상 실크로드’를 통한 아세안 국가 견인의 딜레마
중국의 남중국해 정책은 미국의 역내 개입과 영향력을 약화시키는 동시에 아세안국
가들과의 협력 관계를 기반으로 해양 진출을 확장하는 두 마리의 토끼를 동시에 잡는
것이다. 시진핑 주석이 이른바 ‘일로’ 라고 불리는 ‘21세기 해상실크로드’ 구상을 인도
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남중국해 분쟁에서의 중국의 전략과 딜레마․ 277
네시아를 방문한 자리에서 제기한 것도 바로 이러한 일석이조의 정책 목표를 겨냥한
것이다(이동률 2016: 18-23). 중국은 해양강국이 되기 위해서는 아세안 국가들이 전통
적으로 내재 하고 있는 중국위협 인식을 완화시키면서 협력의 동기를 제공해야 한다.
중국은 해상실크로드 건설이 동남아 국가들에게 경제적 혜택이 될 수 있음을 부각시키
기 위해 이른바 ‘이익공동체’, ‘운명공동체’ 론을 제시하고 있다. 중국은 동남아 국가들
과의 경제 협력 기반을 강화함으로써 장기적으로 미국이 개입할 수 있는 공간과 명분
을 축소시킬 수 있을 것으로 기대하고 있다.
예컨대 PCA 결정 발표 직후인 2016년 8월 가오후청(高虎城) 중국 상무부장은 라오
스에서 열린 아세안 국가 경제장관 회의에서 역내포괄적경제동반자협정(RCEP)협상을
제의하는 등 아세안 국가와의 경제적 연대를 강화하고자 했다. 그리고 필리핀 라몬 로
페즈 무역공업부 장관과 양자회담을 갖고 남중국해 문제가 양국 간 무역, 투자 등 경제
협력에 부정적 영향을 끼치지 않을 것임을 강조하면서 양국 간 경제교류와 협력을 빠
른 시일 안에 회복시키기로 합의한 내용을 발표했다.14)
그런데 해상실크로드 프로젝트가 2018년 들어서 동남아 여러 곳에서 어려움에 직면
하고 있다. 2018년 3월 발표된 미국 글로벌 개발센터(Center for Global Development)
보고서에 의하면 ‘일대일로’ 프로젝트의 지원을 받은 몇몇 국가들의 경제상황이 갈수록
악화되고 중국에 대한 채무 불이행도 우려되는 것으로 전하고 있다(Hurley, Morris and
Portelance 2018). 보고서는 ‘일대일로’에 참여한 68개 국가 중 23개 국가의 재정 상황이
취약해졌고 이 중 파키스탄, 지부티, 몰디브, 라오스, 몽골, 몬테네그로, 타지키스탄, 키
르기스스탄의 경제 상황을 심각한 것으로 분류하고 있다.
<표> 와 같이 중국 국유기업이 참여한 기반 건설 사업이 재검토 또는 취소되는 사례
도 이어지고 있다. 2018년 7월 말레이시아 정부가 동부 해안 철도 사업을 재검토하고,
송유관, 천연가스관공사는 취소하기로 한 것이 대표적인 사례이다. 새로이 집권한 마하
티르 말레이시아 총리가 중국을 방문하여 ‘일대일로’ 참여로 말레이시아의 부채가 과도
하게 증가하는 것을 지켜볼 수 없다며 취소 배경을 설명했다(아시아경제 2018.08.27).
이러한 일련의 사업 취소 및 유보 사례가 늘어나면서 중국이 의도했던 해양진출에 차
질을 빗고 있고, 특히 남중국해에서의 중국의 입지를 위축시키고 있다.
14) “中国商务部长：南海问题不影响中菲经贸投资合作,”(2016年08月06日) 新华网 http://mil.ne
ws.sina.com.cn/china/2016-08-06/doc-ifxutfpc4613943.shtml(검색일: 2017.01.10)
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278 ․의정논총 제14권 제1호
<표> 해상실크로드의 재검토 및 취소 현황
일 시 국가 현 황
2017/7 스리랑카 함반토타 항만 운영적자로 운영권의 70% 중국에 매각
2018/1 인도네시아 자카르타-반둥 142km 고속철 사업 재검토
2018/6 미얀마 차우크퓨 심해항 건설, 비용 재협상 문제로 중단
2018/7 말레이시아
동부해안 철도사업 재검토
송유관, 천연가스관 공사 취소
2018/8 네팔 세티 수력발전 프로젝트 취소
2018/10 파키스탄 IMF 구제금융 요청, 중국-파키스탄 경제회랑 사업 위기
자료: 미국 글로벌 개발센터 보고 내용과 언론 보도를 기초로 재구성
그렇지만 이로 인해 중국의 해상실크로드 사업 자체가 실패하거나 총체적 위기에 직
면한 것으로 해석하는 것은 아직 시기상조이다. 예컨대 이 와중에서도 싱가포르는
2018년 11월 12일 중국과 총리회담에서 양국 간 자유무역협정(FTA) 검토에 합의하면서
협정 문서에 '일대일로' 협력을 명기하기로 했으며, 일본 역시 상징적이기는 하겠지만
‘제3국에서의 협력’에 합의했다. 동남아 연선 국가들 가운데는 국내 정치, 경제적 특수
상황으로 인해 ‘일대일로’ 관련 사업을 재검토, 유보하고 있기는 있지만, 기본적으로 기
반 건설 수요가 있기 때문에 중국과의 협력 관계를 유지하고자 한다.
그럼에도 이러한 상황이 전개되고 있는 것은 해상실크로드 사업이 내재하고 있는 불
안정성을 반영해주고 있는 것은 분명하다. 우선 해상실크로드 사업은 그 특성상 협력
대상 국가의 정권교체 등 내부 정치 및 경제상황에 영향을 받는 취약성을 지니고 있다.
최근 해상실크로드 사업에 문제가 야기된 국가인 말레이시아, 몰디브, 파키스탄 등 이
선거 결과 정권이 교체되면서 이전 친중 정부에서 착수한 실크로드 프로젝트들이 국내
정치 차원에서 재검토되고 있다. 특히 파키스탄의 사례처럼 연선국가들 가운데는 원래
경제적으로 취약한 국가에서 경제위기가 도래할 경우 그 여파가 해상실크로드 사업에
부정적인 영향을 줄 수도 있다. 파키스탄 정부는 경제위기로 인해 불가피하게 국제통
화기금(IMF) 지원을 요청하면서도 가능한 중국-파키스탄 경제회랑(CPEC) 사업을 지속
하기를 원하고 있다. 그렇지만 사업을 지속할 경우 미국이 자금 지원에 반대한다고 해
서 진퇴양난의 어려움에 직면했다. 이에 파키스탄 총리는 중국을 방문하여 차관 지원
을 요청했고 중국은 CPEC가 ‘일대일로’ 프로젝트 가운데 가장 먼저 착수했고 성과를
과시했던 상징성이 큰 사업이기 때문에 실패나 철회라는 선택을 받아들이기 어려워 파
키스탄의 요청에 응해야 하는 입장에 있다.
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남중국해 분쟁에서의 중국의 전략과 딜레마․ 279
그리고 말레이시아 사례는 오히려 해상실크로드 사업이 연선국가에 의해 협상의 카
드로 사용 될 수 도 있다는 것을 보여주고 있다. 예컨대 마하티르 총리는 미중 무역 분
쟁 상황을 역이용해 중국에 보다 많은 양보를 얻어내기 위한 협상을 시도하고 있다. 마
하티르는 리커창(李克强) 총리와 회담에서 “중국이 말레이시아의 재정 문제에 관심을
가져야 하며, 말레이시아가 재정 위기를 벗어나는데 도움을 주어야 한다.” 고 했으며
중국이 더 많은 말레이시아 농작물을 수입해 주어야 한다고 덧붙었다고 한다. 마하티
르 총리는 중국을 방문하여 프로젝트 재검토 의사를 표명하면서도 정작 공동 발표문
에는 말레이시아가 중국의 ‘일대일로’ 프로젝트에 협력한다는 문구를 포함시키는데 동
의했고, 양국은 통화 스왑을 3년 연장하는데도 합의했다.15) 사업 재검토를 카드로 중
국에게 더 많은 양보를 얻어내 사례라 할 수 있다.
요컨대 중국은 해상실크로드 구상에 참여하는 국가들이 경제적 어려움이 직면하면
서 사업 자체에 차질을 초래하고 있을 뿐만 아니라, 연선국가들의 반발이 중국을 곤혹
스럽게 하고 나아가 중국이 경제적 양보를 하지 않을 수 없는 상황에 직면하고 있다.
해상실크로드 구상은 시진핑 총서기가 직접 제기한 중요한 국정과제이기 때문에 경제
적 손실이 있다고 해서 이를 철회하거나 후퇴시킬 수 없을 뿐만 아니라 실패를 용인하
기도 어려운 딜레마에 처해있다. 따라서 중국은 경제적 손실이 있더라도 연선국가들
에게 양보 하고 설득하여 사업을 지속시켜 성과를 과시해야 하는 정치적 숙제를 안고
있다. 그런데 이러한 상황이 장기화 될 경우 새로운 성장 동력으로서의 ‘일대일로’의 경
제적 효용성에 대한 의문이 제기될 수 있다.
4. 국내 민족주의 고양과 영토 주권 문제의 융통성 제약
시진핑 정부는 출범과 함께 고도성장의 신화가 깨지는 도전에 직면하면서 ‘중화민족
의 위대한 부흥’이라는 비전을 제시하며 인민들에게 중국 부상에 대한 기대를 고양시
켜 왔으며 이를 통해 공산당 일당 통치와 권력 집중의 정당성을 확보해왔다. 2017년 여
론조사(10월 중국 10개 도시 일반인 대상)에서는 중국인으로서 ‘자랑스럽다’고 응답한
비율은 2010년 대비(83.5%) 9.9% 증가하였고, ‘매우 자랑스럽다’는 응답은 2010년
(40.4%) 대비 무려 29.5%나 증가하여 69.9%에 이르고 있다. 사실상 대부분의 중국인들
15) 中华人民共和国政府和马来西亚政府联合声明 (2018-08-21)
https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1586776.shtml (검색일: 2018.10.20.).
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280 ․의정논총 제14권 제1호
이 매우 높은 자긍심을 지니고 있다고 응답한 것이다(그림 참조). 이러한 중국인의 높
은 자긍심은 중국 부상의 성취와 더불어 시진핑 정부가 제시한 ‘중화민족의 위대한 부
흥’ 에 대한 기대감에 기인하고 있다. 예컨대 같은 여론조사에서 중국이 머지않은 장래
에 미국에 버금가는 세계 리더 국가가 될 것이라는데 매우 동의한다는 응답이 2010년
대비 24.8%나 증가하여 90.3%에 달하는 것으로 나타났다. 중국 일반인들은 시진핑 정
부가 제시한 ‘중국의 꿈’이 실현되어 머지않아 중국이 세계적 초강대국으로 부상할 것
으로 기대하고 있다.
중국에서 높은 자긍심을 내재한 민족주의가 고양된 것은 분명하지만 이는 상당부분
체제 통합과 정당성 강화를 위해 정부 주도로 고양된 것이며 국내정치용의 성격이 강
하다. 2009년 이후 중국이 남중국해 해양 영유권 분쟁에서 이전과 달리 공세적 입장을
취한 것은 사실이지만 민족주의 정서의 고양이 직접적으로 중국의 영토분쟁을 촉발하
거나 자극했다고 보기는 어렵다. 앞서 언급한대로 중국은 남중국해 분쟁에서 동남아
분쟁당사국과의 갈등은 관리하면서 미국의 개입과 대중국 압박에 대응하는데 초점을
맞추었다. 중국은 동남아의 분쟁 당사국들이 영유권 분쟁으로 인해 미국과 연대하고
미국의 역내 개입을 초래하는 것에 더욱 예민하게 대응했다. 중국은 남중국해 분쟁의
국제화, 다자화에 반대한다는 입장을 강조해왔다.
중국 정부는 영토 분쟁에서 대외 협상력을 강화하기 위해서 또는 영토분쟁을 계기로
국민적 통합과 체제에 대한 지지를 유인하기 위해서 민족주의를 동원하거나 활용해왔
다. 2016년 PCA 중재 결정에 관해 신화사, 인민일보 등 관영언론을 통해 정부 입장을
표명하고, 포스터나 동영상을 만들어 온라인 공간에서 유포하며 중국인들의 온라인 활
동에 방향신호를 보낸바 있다. 그런데 인민의 애국주의와 민족주의를 동원하여 강경
공세를 지속하는 것은 오히려 양날의 칼과 같이 정권의 부담으로 회귀될 수 있다.
중국은 강대국의 반열에 진입했음에도 불구하고 국가통합이라는 근대화의 과제를
안고 있다. 이러한 상황에서 중국은 ‘핵심이익’ 으로 규정한 주권 및 영토 관련 이슈에
서 미국 등 기성 강대국과 갈등이 발생할 경우 외교적 합리성과 유연성을 발휘하기가
어려워지고 불가피하게 강경 기조를 유지해야 될 수도 있다. 예컨대 중국은 PCA 중재
결정으로 인해 받은 상처를 치유하기 위해서도 역설적으로 남중국해의 영토주권과 해
양 권익에 대한 주장은 더욱 강도 높게 표명할 수밖에 없다. 시진핑의 해양강국 건설이
라는 국정 과제와 ‘주권 행위’가 ‘미국의 압박’과 ‘효력 없는 중재결정’에 의해 후퇴하는
모양새를 취할 수는 없기 때문이다. ‘일대일로’ 구상이 경제적 손해에도 불구하고 추진
해야 하는 것도 유사한 상황이다. 결국 고양시킨 중국 인민들의 민족주의 정서가 중국
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남중국해 분쟁에서의 중국의 전략과 딜레마․ 281
외교의 유연성을 제약할 수 있으며, 중국은 저비용의 안정된 주변 국제환경을 조성하
는데 어려움에 직면할 수도 있다. 심지어 장기적으로는 국가주도의 민족주의가 이후
사회의 다원화와 연동되어 통제를 벗어날 경우에는 오히려 체제의 정치적 부담이 될
가능성도 배제할 수 없다.
<그림> 중국인인의 자긍심(2010/2017년) 변화 추이16)
Ⅳ. 결 론
중국은 남중국해 문제가 영유권 분쟁이라고 공식적으로 표명하고 있지만 사실상 해
양강국의 실현, 국내 권력기반 강화와 체제 안정, 해상실크로드 추진, 아세안 국가들과
의 협력관계 유지, 그리고 미국과의 세력 및 규범 경쟁 등 다양한 현안들이 실타래처럼
복잡하게 얽혀있는 복합방정식이다.
시진핑 정부의 핵심 과제는 점진적이고 장기적인 부상 일정을 차질 없이 진행해 가
고 이를 기반으로 공산당 체제의 정당성과 안정성을 강화해가는 것이다. 그리고 중국
의 부상을 실현하는데 있어 해양강국화와 해양실크로드 추진은 매우 중요한 프로젝트
역할을 하고 있다. 중국은 해양강국화를 추진하는 과정에서 기성 해양 패권국인 미국
16) 2010년 조사결과는 (이동률 외 2010: 36-40) 참조. 2017년 조사는 중국내 여론 조사 기관
을 통해 중국의 10대 도시에 거주하는 만 19세 이상의 성인남녀 1,000명을 대상으로 1개
월 (2017.9.19-10.19) 실시한 결과이다.
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282 ․의정논총 제14권 제1호
과의 직접적인 대결과 갈등을 가능한 한 우회하기 위해 이른바 해상실크로드 건설이라
는 지경제학적인 부상전략을 전개하고 있다. 즉 중국은 해상실크로드 건설이 아세안
등 인접 국가들에게 실질적 혜택을 줄 수 있는 ‘공공재’임을 부각시켜 인접 국가들의
참여와 협력을 유도하여, 경제발전의 기반과 네트워크를 확대해가고자 한다. 그리고 중
국은 이를 통해 동남아 국가들과의 영유권 분쟁이 역외 국가인 미국의 소환을 초래하
지 않도록 관리하면서 해양으로 진출을 모색하고자 하는 것이다. 이런 이유로 중국은
부상과정에서 미국과 경쟁하면서 제3의 시선, 특히 아세안 국가들을 의식하지 않을 수
없다.
따라서 중국은 남중국해에 대한 기존의 주권 의지를 견지하면서도 다른 한편 아세안
국가들을 우군으로 확보하기 위해 경제외교 등 매력 공세를 더욱 적극적으로 펼쳐야
한다. 중국이 남중국해 영유권 분쟁을 당사자 간의 협상을 통해 평화적으로 해결하자
고 역설하고 있는 것도 이러한 딜레마와 무관하지 않다. 예컨대 2018년 5월 베이징에
서 개최된 해양법 국제학술회의에서 가오지구오(高之国) 국제해양법재판소 재판관이
북극이사회(Arctic Council)를 모델로 한 남중국해 이사회의 설립을 제안했다(김원희
2018). 이 제안은 중국이 국제법과 국제기구에 의한 분쟁의 평화적 관리를 추구하고자
하는 것이라는 점에서 기존 입장으로부터의 변화의 징후라 할 수 있다. 아울러 중국은
그간 소극적이었던 ‘남중국해 행동준칙(COC)’ 단일 초안에도 2018년 8월3일 합의했다.
아직은 초기단계에 있고, 변수들이 많기 때문에 예단하기는 이르지만 남중국해 해양
분쟁의 평화적 관리와 해결을 위한 시도라는 점에서는 주목된다.
그럼에도 시진핑 정부는 남중국해 문제에 대응하는 과정에서 중국 인민, 아세안 국
가들, 미국, 그리고 국제사회 등 다양한 주체들의 상이한 입장, 역할, 그리고 이해관계
를 함께 고려하면서 중국의 정책 목표를 추구해야 하는 과제를 안고 있다. 그런데 이들
다양한 주체를 동시에 고려하는 대응 전략을 모색하는 과정에서 오히려 전략적 혼선과
딜레마에 직면하고 있다. 앞서 언급한대로 시진핑 정부는 중국 인민들의 부상에 대한
기대는 높아지고 있는 반면에, 남중국해에서 미국과의 영향력 경쟁과 갈등은 더욱 심
화되고 있고, 동남아국가들과의 영유권 분쟁은 완화되지 않고 있으며, 해양 실크로드
사업도 순탄치 않은 등 복합적인 어려움을 겪고 있다. 그렇다고 ‘중국의 꿈’을 비전으로
제시하고 권력 강화를 모색하고 있는 시진핑 정부는 해양실크로드 구상을 후퇴시키거
나, 미국의 공세에 명분 없이 타협하거나, 영유권 분쟁에서 양보하는 그 어떤 전략적
선택을 하기 도 어려운 딜레마에 빠져있다.
특히 중국은 해양실크로드 구상을 통한 지경제학적 부상을 추진하는 과정에서 새로
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남중국해 분쟁에서의 중국의 전략과 딜레마․ 283
운 도전에 직면하고 있다. 중국은 PCA 결정 이후 개최된 ARF 외교장관회의에서 캄보
디아, 라오스 등 남중국해 문제와 직접적인 관련이 없는 친 중국 성향 국가를 내세워
아세안이 중재결정과 관련한 공동성명을 채택하는 것을 무산시킨바 있다. 중국도 결국
은 미국과 유사한 ‘대리전’ 방식을 동원해 자국의 국익을 도모하였고, 그 결과 아세안
국가들 간의 갈등과 분열을 초래케 했다(이재현 2016). 이로 인해 중국이 비록 단기적
으로는 효과를 얻었을 수 있지만 장기적으로는 아세안의 협조를 얻어 해양진출을 확대
하는데 부메랑이 되어 역효과를 초래할 가능성이 있다.
실제로 중국이 해상실크로드를 추진하는 과정에서 연선국가들의 저항과 반발에 곤
혹스러워 하면서 타협적 태도를 취하는 새로운 상황이 전개되고 있다. 해상실크로드는
비록 중국이 해양강국화를 겨냥하고 추진하는 프로젝트이지만 중국이 의도하는 방향과
목표로 일방적으로 전개할 수만은 없는 특성이 있다. 중국이 향후에도 해상실크로드라
는 네트워크 형성을 통해 발전을 모색하고자 한다면 상대적으로 연선국가들이 지니고
있는 ‘약자의 힘’으로부터 일정정도 제약을 받을 수 있다.
해상실크로드 추진은 중국의 의도와는 별개로 국제사회에서 네트워크 구성을 위한
경쟁이라는 새로운 현상을 초래하고 있다. 중국의 해상실크로드 추진에 대응하기 위해
일본, 인도, 그리고 미국이 보다 적극적으로 ‘인도-태평양 구상’을 전개하고 있다. 예컨
대 폼페이오 미 국무장관은 7월말 ARF에 참석하기에 앞서 미국 상공회의소에서 ‘인도-
태평양 전략’ 에 대한 미국의 입장을 상세하게 발표한바 있다. 폼페이오 장관은 이 자
리에서 다분히 중국의 해상 실크로드 사업을 의식하면서 1억 1300만 달러를 인도-태평
양 지역에 투자할 것임을 밝혔다. 중국은 미국이 제안한 투자 액수는 ‘일대일로’를 통한
중국의 투자 제안 액수의 1/10에 불과하다며 평가절하 했다. 그럼에도 중국의 해상실
크로드 사업이 동남아지역에서 어려움에 봉착하고 있는 상황에서 이러한 제안을 했다
는 것은 다분히 중국을 의식하고 이 기회에 동남아국가들을 미국으로 견인하려는 의도
로 여겨진다.
이처럼 현재 미국과 중국 간의 세력 경쟁은 냉전시기 미국과 소련 간에 전개된 진영
(阵营)에 기반 한 대립과 달리 상호 ‘네트워크 확장을 위한 경쟁’이라는 새로운 양상으
로 진행되고 있다. 물론 이러한 네트워크 확장 경쟁이 여전히 강대국들의 주도로 진행
되고 있다는 한계가 있기는 하다. 그럼에도 해상 실크로드와 인도-태평양 구상간의 경
쟁이 심화된다면 이 과정에서 미국과 중국은 중첩되는 협력 대상국을 상호 견인하기
위한 경쟁이 치열해지면서 결과적으로 네트워크를 일방적으로 형성하고 주도하는 것이
용이하지 않게 될 가능성도 있다. 향후 장기적으로는 네트워크에 참여하고 구성하는
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284 ․의정논총 제14권 제1호
지역 국가들의 입지가 상대적으로 강화되는 역설이 발생할 가능성도 없지 않다. 물론
초기 단계에서는 파키스탄의 사례처럼 이들 네트워크간의 경쟁 구도에서 지역 국가가
선택의 딜레마에 직면하기도 한다. 그런데 동시에 말레이시아의 사례는 강대국간 경쟁
을 활용하여 외교력을 발휘할 수 있는 새로운 공간과 기회가 생성될 수 도 있다는 것
을 시사해주고 있다. 나아가 강대국간 경쟁의 틈바구니에서 선택의 압박이 지속될 경
우 이러한 공통의 딜레마에 직면한 지역 국가들 간의 연대와 협력이 활성화 될 경우,
오히려 강대국이 일방적으로 국제질서와 규범 형성을 주도하는 것이 쉽지 않은 상황이
발생할 가능성도 있다.
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남중국해 분쟁에서의 중국의 전략과 딜레마․ 287
논문접수일 : 2019년 5월 13일
심사완료일 : 2019년 6월 16일
게재확정일 : 2019년 6월 18일
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