한미동맹에서의 자주와 동맹의 딜레마 분석/朴 輝 洛.국민대

< 차 례 >
Ⅰ. 서 론
Ⅱ. 한미동맹에 관한 이론과 실태
Ⅲ. 전시작전통제권 환수
Ⅳ. 사드 배치
Ⅴ. 방위비분담
Ⅵ. 결 론

< 요 약 >
본 논문은 한미동맹과 관련하여 한국이 갖는 안보와 자주의 딜레마를 분석하여 교훈을
도출하기 위한 목적으로 작성되었다. 이를 위하여 동맹이론 중에서 ‘자율성-안보 교환’ 모
델을 활용하여 한미동맹의 기본적인 성격을 규명하였고, 그러한 성격의 한미동맹이 실제로
기능하는가를 분석하고자 한미동맹과 관련하여 가장 중요하고 지속적인 현안인 전시 작전
통제권 환수, 사드 배치, 방위비분담의 사례를 활용하였다.
분석의 결과 한미동맹은 비대칭동맹으로서, 기본적으로 ‘자율성-안보 교환’의 이론이 적
용되는 구조라는 것을 발견하였고, 주요 사안별로 분석해본 결과도 그러하였다. 따라서 한
국은 그 동안 국력신장을 배경으로 한미동맹에서 자율성을 강화하기 위한 다대한 노력을
경주했지만, 북한의 위협이 변하지 않았을 뿐만 아니라 최근에는 핵무기 위협까지 대두되
어 미국의 안보지원이 절대적으로 필요한 상황이 되었기 때문에 자주성 강화를 위한 한국
의 노력 자체가 한계를 가질 수밖에 없었다. 그럼에도 불구하고 위 세가지 사안에서 아직
도 자주성 강화를 위한 한국의 노력이 중단되지 않는 것은 한미동맹이나 해당 사안과 관련
하여 적지 않은 오해나 루머가 작용하고 있다고 평가하였다. 북한의 핵위협이 해소되기 이
전까지 한국은 한미동맹은 결국 ‘자율성-안보 교환’의 원리로 작동될 수밖에 없다는 현실을
냉정하게 이해하는 가운데, 지나치게 자주성에 집착함으로써 미국이 안보지원을 꺼리지 않
도록 유의할 필요가 있고, 무엇보다 불필요한 오해나 루머에 의하여 한미동맹이라는 중요
한 사안을 그르치지 않도록 노력해야할 것이다.

주제어: 한미동맹, 자주, 자율성, 사드 루머, 작전통제권, 방위비분담
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Ⅰ. 서 론
일본의 아베 수상은 2019년 5월 25-28일 3박 4일 동안 미국의 트럼프(Donald J.
Trump) 대통령을 초청하여 엄청난 환대를 베풀었다. 일본 기업인들을 만나게 하여 투
자를 요청하도록 했고, 트럼프가 좋아하는 골프를 함께 하였음은 물론이고 전통을 깨
면서까지 일본의 자존심 중의 하나인 스모 경기를 가장 근거리에서 참관하도록 배려하
면서 ‘트럼프 배(杯)’을 우승자에서 수여하는 기회까지 마련하였다. 나루히토 일왕은 등
극 후 첫 번째 국빈으로 트럼프 대통령은 친견하면서 궁중만찬까지 베물었다. 마지막
일정으로 항공모함으로 개조될 가능성이 높은 일본의 호위함 가가함에 함께 승선하여
미일동맹의 견고함을 강조하였다. 일본의 언론조차 지나친 아첨이라고 비판할 정도로
아베는 트럼프 대통령을 극진하게 환영하였다. 왜 그랬을까?
자존심을 중요시하는 입장에서 보면 아베의 행동은 지나치다고 비난받을 소지가 없
지 않다. 그러나 동맹이론 측면에서 보면 일본 아베 총리의 행위는 일본의 국익을 극대
화하기 위한 너무나 필요한 행동이었음을 알 수 있다. 일본은 미국의 지원을 필요로 하
기 때문에 미국 대통령을 환대한 것이고, 그것이 일본의 국익에 부합되기 때문이다. 알
트펠드(Michael F. Altfeld)와 모로우(James D. Morrow)가 주장한 바에 의하면 약소국과
강대국 간의 동맹, 즉 비대칭동맹(asymmetrical alliance)의 본질은 “자율성-안보 교환
(Autonomy-Security Trade-off)”로서 강대국이 안보를 제공하는 대신에 약소국은 자율성
을 양보하여 강대국이 요구하는 바를 적극적으로 수용해야 하는데, 아베 총리는 이 원
리에 매우 충실한 셈이다. 북한의 핵위협이나 중국의 잠재적 위협으로부터 국가와 국
민을 보호하는 것이 절대적인 과제라고 할 수 있는 일본에게 미국의 안보지원은 절대
적으로 필요하고, 따라서 아베 총리는 자신과 일본의 자율성도 적극적으로 양보함으로
써 미국의 적극적 안보지원을 확보하려 한 것이다.
트럼프 대통령에 관한 한국 문재인 대통령의 언행은 일본 아베 총리의 그것과 매우
달랐다. 2017년 11월 7-8일 트럼프 대통령이 방한하였을 때 문대통령은 환대라고 할 만
한 특별한 조치는 강구하지 않았고, 자존심을 손상할만한 행위는 전혀 없었다. 트럼프
대통령이 평택의 미군기지를 방문할 때 문대통령이 직접 가서 환영하기는 했지만, 트
럼프의 기분을 맞추기 위한 특별한 이벤트는 없었고, 정상회담에서도 한미동맹 강화를
위한 주목할 만한 발언은 없었다. 오히려 한국 정부는 광화문에서의 반미시위까지 허
용하였다. 한미동맹도 비대칭동맹으로서 미일동맹과 유사하게 ‘자율성-안보 교환’의 성

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한미동맹에서의 자주와 동맹의 딜레마 분석․ 241

격을 지니고 있다면, 문대통령도 특별한 환대를 베풀어 필요시 미국에게 자율성을 적
극적으로 양보할 수 있다는 점을 보여야 했다. 특히 북한의 핵무기 개발로 미국의 확장
억제(extended deterrence) 또는 핵우산(nuclear umbrella)에 안보를 의존할 수 없는 한
국의 현 상황에서는 더욱 그러해야 한다. 그렇다면 왜 일본과 달리 자율성 양보에 인색
할까?
트럼프 대통령의 방문 시의 덤덤한 대우는 한미동맹의 현안에서도 그대로 나타나고
있다. 최근 미국은 중국과의 전략적 경쟁을 공식화하면서 ‘인도-태평양 전략(Indo-
Pacific Strategy)’을 적극적으로 추진하면서 한국의 동참을 요청하고 있으나 한국은 ‘균
형’ 또는 ‘조화’라는 명분으로 동참을 하지 않고 있고, 중국의 ‘5G 시대’ 선도회사인 하
웨이 회사와의 협력관계도 확실하게 정리하지 않고 있다. 북한의 핵위협이 심각해지는
상황에서도 한국은 미국으로부터의 자주성 확보를 중요시하여 한국군 장성으로 한미연
합사령관을 임명하는 방안을 조속히 구현한다는 방향이다. 북한의 핵미사일로부터 주
한미군과 한국을 방어하기 위하여 미군이 배치를 요청한 사드(THAAD) 요격미사일에
관하여 3년 이상 논쟁하였을 뿐만 아니라 아직도 중국의 눈치를 봐서 본격적으로 가동
시키지 않고 있고, 진입로를 막고 있는 주민들을 해산시키려는 적극적인 행동을 자제
하고 있다. 비록 2019년 방위비분담(cost sharing)의 경우 결국 8.2%를 증액하기는 했지
만 그 과정에서 한국은 상당히 불편한 태도를 보였고, 미국의 요구를 적극적으로 수용
하겠다는 자세를 보이지는 않았다. 그렇기 때문에 정부는 한미동맹 관계가 이상없다고
주장하지만 상당수의 전문가들은 불안하다고 진단하고 있고, 특히 미측에서 한국에 대
한 불만이 적지 않다는 관측이 많다. 한국이 현재와 같은 노선을 지속해도 안보와 관련
하여 문제가 없을 것인가?
한미동맹에 관한 국내의 담론에서는 한국의 자주성을 강화하거나 미국과 중국 사이
에서 균형을 도모해야 한다는 주장이 대세를 차지하고 있고, ‘자율성-안보 교환’ 모델을
적용한 연구는 매우 제한적이다. 북한이 수소폭탄을 포함하여 ‘국가핵무력 완성’을 선
언한 상황에서도 “과거처럼 미국이 막대한 안보를 제공하고 한국은 자율성을 상당 수
준 양보하는 한미동맹은 더 이상 상정하기 어렵다”고 진단하면서 자주성을 강조하고
있고(안문석 2018, 65-83), 보수성향의 학자들조차 자주성 강화를 지향하는 한미동맹
변화를 기정사실로 인정한 채 그를 위한 로드맵을 요구하거나(박원곤 2018, 577-589)
한미동맹을 동북아시아 지역의 안보위협에 대응하는 역할로 확대할 것을 주문하거나
(구본학 2018, 75-104) 한미관계와 한중관계를 병행하여 발전시킬 것을 강조하는 경향
을 보이고 있다(박인휘 2018, 1-31). 그러나 상식적으로 볼 때 북한의 핵위협으로 미국

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242 ․의정논총 제14권 제1호

의 확장억제와 핵우산이 절대적으로 필요한 상황에서 미국과의 관계에서 자주성을 강
화하거나 미국과 중국 사이에서 균형을 선택해야 한다는 주장은 합리적이기 어렵다.
이미 자주성을 중요시하는 한국의 태도가 한미동맹에 관한 미국의 가치를 약화시키
고, 유사시 미국의 안보지원 가능성을 낮추고 있는 측면이 없지 않다. 가시적인 예를
들어본다면, 2019년 4월 11일 문대통령이 힘들게 워싱턴을 방문하였으나 트럼프 대통
령과의 단독회담은 4분에 불과하였다. 5월에 트럼프 대통령은 3박 4일 동안 일본을 방
문하였으나 한국의 지속적인 요청에도 불구하고 지척의 한국은 들르지 않았다. 주한
미국대사인 해리스(Harry Harris)는 대북정책 등에서 한국 정부와 미국의 정책방향이
상이하다는 점을 자주 언급하고 있다. 한미동맹이 이러한 상황에서 북한이 한국을 전
면적으로 공격하거나 핵무기로 위협할 경우 과연 미국이 약속한 확장억제나 핵우산을
그대로 이행할 것인가? 북한은 이미 미국 본토를 공격할 수 있는 장거리 미사일을 보유
하고 있기 때문에 북한이 미 본토 공격 가능성을 제시하면서 미국에게 한국을 포기하
라고 해도 미국은 절대로 수용하지 않을 것인가? 국가안보는 언제나 만전지계를 강구
해야 한다는 점에서 한미동맹에 관하여 자존심에 치중해왔던 지금까지의 접근방식에서
벗어나 냉정하게 한미동맹의 본질을 살펴보고, 그에 맞게 한국이 한미 간의 현안을 처
리해왔는지를 점검해보며, 미흡한 부분이 있다면 수정 또는 보완해 나갈 필요가 있다.
핵무기를 폐기할 의도를 전혀 드러내지 않고 있는 북한에게 오판으로 도발하지 않도록
만들거나 진정한 핵무기 폐기 이외에는 대안이 없다는 점을 깨닫도록 만들기 위해서도
한미동맹에 관한 냉정한 접근과 합리적인 정책이 절대적으로 필요하다.
이러한 취지 하에서 본 논문은 한미동맹과 같은 비대칭동맹의 본질을 ‘자율성-안보
교환’의 원리라는 시각에서 한국이 자주를 추구할 경우 미국의 안보지원이 불안해질
수밖에 없다는 점을 이론을 통하여 분석하고, 북핵 위협이 대두됨으로 인하여 한국은
한미동맹의 그러한 측면에 더욱 주의해야함을 상기시키면서, 전시 작전통제권 환수, 사
드 배치, 방위비분담 문제 등의 현안사례를 통하여 그러한 현실을 점검하고 한국이 이
론에 부합되지 않은 방향으로 접근해온 바가 있다면 도출하여 시정을 제안하고자 한다.
이를 위하여 본 논문의 제2장에서는 ‘자율성-안보 교환’이라는 비대칭동맹의 성격과 오
해의 개입에 관한 이론을 소개하면서 한미동맹의 본질을 규정하고, 제3장부터 제5장까
지는 그러한 한미동맹의 성격 측면에서 위 세 가지 사례를 분석하며, 결론을 통하여 몇
가지 함의를 제시하고자 한다.

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한미동맹에서의 자주와 동맹의 딜레마 분석․ 243

Ⅱ. 한미동맹에 관한 이론과 실태
1. 동맹과 “자율성-안보 교환”
특정 국가의 입장에서 보면 동맹(alliance)은 다른 국가의 군사력을 활용하여 안보를 유
지하기 위한 효율적인 방법인데, 여기에는 균형(balancing)과 편승(便乘, bandwagoning)
이라는 두가지의 전형적인 방법이 존재한다. 전자는 지역 내에 강대국이 존재할 때 오
히려 세력이 약한 국가와 동맹을 맺음으로써 지역 내 세력균형을 유지함으로써 전쟁
발생 가능성을 낮춰서 자신의 안전을 보장하는 방법이고, 편승은 세력의 우세를 점유
하고 있는 그 강대국과 동맹을 맺어서 안보를 의탁하는 방법이다(Walt 1985, 4-8). 역사
적으로 보면 국제정치에서 균형이 더욱 자주 활용되었지만, 상대적으로 힘이 매우 약
한 약소국에게는 편승이 일반적이다(Walt 1985, 17). 특히 냉전을 거치면서 이념에 의
하여 세계가 양분되고, 미국과 소련이 핵무기를 거의 독점함에 따라서 현대의 동맹은
대부분 편승의 형태를 띠게 되었다.
동맹은 당연히 방기(abandonment)과 연루(entrapment)의 위험을 수반하게 되는데
(Snyder 1984, 466), 강대국과 약소국 간의 동맹 즉 비대칭동맹(asymmetrical alliance)의
경우 강대국에게는 방기의 위협보다는 연루의 위험이 크고, 약소국에게는 연루보다 방
기의 위험이 더욱 크다. 강대국의 경우 약소국이 동맹의 약속을 지키지 않아도 크게 문
제되지 않지만 약소국의 전쟁에 잘못 휘말릴 경우 강대국 간의 전쟁으로 확전될 수도
있기 때문이다. 약소국의 경우 강대국의 전쟁에 말려들어가는 것은 위험할 뿐이지만
강대국이 방기해버리면 생존 자체가 위태로워질 수 있다. 따라서 유사시 서로의 군사
적 지원만을 기대하는 유사한 국력을 가진 국가 간의 대칭동맹(symmetrical alliance)에
비해서 비대칭동맹에서 약소국은 강대국의 안보지원에 절대적으로 의존하게 된다. 다
만, 강대국의 입장에서 약소국의 군사력은 크게 도움이 되지 않기 때문에 다른 어떤 것
을 요구하게 되는데, 그것을 알트펠드는 “자율성(Autonomy)”으로 식별하였다(Altfeld
1984, 523-544).
알트펠드는 “국가안보”, “국민경제”, “행동의 자유와 자율성”의 세 가지가 교환적 관
계일 것이라는 가설을 설정한 후 1824-1900년까지 형성된 유럽의 동맹사례에 적용하여
입증함으로써 “자율성-안보 교환(autonomy-security trade-off)”의 이론을 제시하였고, 모

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로우는 이를 더욱 체계화하였다. 모로우는 강대국은 안보지원의 대가로 약소국의 자
율성 양보를 요구하고, 약소국은 자율성을 양보하여 호혜성을 보장하게 된다고 주장
하였고(Morrow 1991, 913), 비대칭동맹에서 약소국은 “안보와 자율성이라는 상충되는
목표” 사이에서 끊임없는 갈등을 하게 된다고 분석하였다(Morrow 1991, 930). 즉 강대
국과 약소국 동맹의 본질을 약소국은 강대국의 안보지원을 받아서 안보를 유지하는
데, 그를 위해서는 강대국이 요구하는 무엇을 제공해야하고 그것이 바로 자율성이라
고 할 수 있다.

2. 한미동맹의 경우
한국은 미국에게 편승한다는 의도로 한미동맹을 시작하였고, 지금도 그러하다. 비록
한국이 상당한 경제발전을 이룩하였지만 구매력지수(PPP)로 평가한 국내총생산(GDP)
의 경우 미국 9.6 : 한국 1로서 차이가 크고(CIA 2019), 2017년 국방비를 비교해볼 경우
미국과 한국이 15.6 : 1의 차이를 보이고 있어(SIPRI 2019) 한미동맹은 분명한 비대칭동
맹이다. 따라서 ‘자율성-안보 교환’이 작동되는 상황으로서, 미국은 안보지원을 제공하
고, 한국은 이의 대가로 자율성을 양보하게 된다. 이로 인하여 미국은 한국의 사태에
잘못 개입하여 연루될 것을 걱정하고, 한국은 미국이 방기해 버릴까봐 걱정해야 한다.
실제로 한국은 미국의 안보지원에 힘입어 지금까지 북한의 위협을 억제해왔다. 세계
최강인 미국의 안보공약은 북한은 물론이고, 주변국들도 한국을 함부로 넘보지 못하게
만들었다. 이러한 안보공약을 확실하게 이행하고자 미국은 대규모 미군을 한국에 주둔
시켜왔는데, 1960년대에는 60,000명, 1970년대부터 1990년대까지는 40,000명, 2000년대
에는 30,000명 수준의 주한미군은 미국의 현장 안보지원력으로서 한국에 대한 도발을
억제하고 유사시 방어하는 데 결정적인 역할을 수행하였다. 미국은 매년 개최되는 양
국 국방장관 간의 안보협의회의(SCM: Security Consultative Meeting)를 통하여 “핵우산
(nuclear umbrella), 재래식 타격능력 및 미사일 방어 능력을 포함하는 모든 범주의 군
사능력을 운용하여 대한민국을 위해 확장억제(extended deterrence)를 제공한다”는 약
속을 반복하고 있다(국방부 2019).
한국 또한 미국에 대하여 상당한 자율성을 양보해왔는 바, 주한미군의 주둔을 위한
토지와 각종 편의를 제공하는 것은 물론이고, 미국의 세계 및 지역 정책을 적극적으로
지지 및 지원해왔다. 한국은 1965년부터 1973년까지 최대 5만 명에 달할 정도로 대규

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한미동맹에서의 자주와 동맹의 딜레마 분석․ 245

모 전투병력을 아무런 이해관계도 없고 전혀 알지도 못하는 베트남에 단순히 동맹국인
미국이 요청하였다는 이유로 파견하였는데(군사편찬연구소 2013, 94-96), 이것은 ‘자율
성-안보 교환’ 모델이 아니면 설명하기 어렵다. 또한 한국은 50 : 50의 원칙하에 한미연
합사를 구성하였으나 미군대장에게 한미연합사령관 직책을 계속 양보하였고, 미국이
요청하자 1991년 3억 달러에서 시작하여 현재는 1조원이 넘는 금액으로 주한미군의 주
둔비용을 분담해주고 있다.
한미동맹은 미국의 이러한 안보지원과 한국의 적극적 자율성 양보라는 상호 배려가
조화롭게 작용하여 지금까지 한반도의 전쟁을 억제해왔고, 따라서 다른 어느 동맹에
비해서 모범적인 체제와 협력의 사례를 지니고 있다고 할 것이다.

3. 한국의 자주와 안보 딜레마
한국은 1980년대와 1990년대의 폭발적 경제성장으로 자신감을 갖게 되면서 대북 화
해협력정책으로 북한의 위협이 감소되었다고 판단하자 미국에 대한 자율성 양보를 꺼
리기 시작하였다. 이것은 노무현 정부 때 가시화되었는데, 전시 작전통제권의 환수를
요구하였을 뿐만 아니라 “동북아시아 균형자론”을 통하여 미국에 대한 ‘편승’에서 미국
과 중국 사이의 ‘균형’으로 외교정책을 전환하려는 의도도 제시되었다. 이러한 정책방
향은 보수정권에게도 지속되어 이명박 대통령은 2008년 8월 25일 중국과 “전략적 협력
동반자관계”를 체결하였고, 박근혜 대통령은 2015년 9월 3일 중국의 전승절 행사에 미
국의 동맹국으로서 유일하게 참석하기도 했다. 현 문재인 정부 역시 노무현 정부의 균
형외교 방향을 존중하고 있다. 즉 “한미관계에 있어서 한국의 국력신장과 민족적 자긍
심의 고조에 따라 한국의 자율성과 자기주장이 과거에 비해 확장되어 왔고...한미동맹
과 관련한 강화요인보다는 이완요인 쪽에 가해지는 힘이 증가해 왔다”(안문석 2018,
83).
문제는 북한의 핵무기 개발로 인하여 한국에게는 미국의 안보지원이 더욱 필요해진
상황이 되었다는 점이다. 북한은 2006년부터 꾸준히 핵실험을 실시하였고, 2017년 9월
3일 제6차 핵실험을 통하여 수소폭탄의 개발에도 성공하였으며, 11월 29일에는 장거리
미사일을 시험 발사하여 대륙간탄도탄(ICBM)에 준하는 능력을 과시하기도 했다. 러시
아의 전문가는 2018년 6월 경 30-35개(유철종 2018), 조명균 통일부 장관은 2018년 10
월 1일 20-60개의 핵무기를 북한이 보유하고 있다고 평가하였다(이한승·이슬기 2018).

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246 ․의정논총 제14권 제1호

핵무기가 없는 한국이 이러한 북한의 핵위협을 억제하거나 방어하려면 미국의 핵우산
이 절대적으로 필요한데, 이 핵우산의 확실성을 높이고자 한다면, ‘자율성-안보 교환’의
이론에 따를 경우, 한국은 자율성을 적극적으로 양보할 수밖에 없다. 실제로 그 동안
한국 정부들도 표면적으로는 자주성을 강화해왔지만, 미국과의 현안에서는 ‘자율성-안
보 교환’ 이론에 충실한 것이 사실이고, 그로 인하여 한미동맹이 심각한 문제없이 유지
되어왔다고 할 수 있다.
문재인 정부는 북한의 핵무기를 폐기하여 위협을 감소시킴으로써 ‘자율성-안보 교환’
의 틀에서 탈피하고자 노력하고 있다고 볼 수 있다. 그래서 2018년 2월 평창에서 개최
된 동계 올림픽에 북한 팀이 참가한 것을 계기로 남북 간의 고위급 접촉을 강화한 후
2018년 4월 27일 판문점에서의 남북 정상회담에서 “완전한 비핵화”라는 합의를 도출하
였고, 이후 두 차례의 미북 정상회담을 중재하기도 했다. 그러나 그 동안 북한이 핵무
기 폐기를 위하여 조치한 사항은 많지 않았고, 특히 2019년 2월 27-28일 사이에 베트
남 하노이에서 열린 제2차 미북 정상회담이 결렬됨으로써 북한의 핵무기 폐기 의지 자
체가 의심받고 있다. 북핵 위협으로부터 국민을 보호하고자 한다면 한국은 당분간 미
국과의 동맹에 의존하지 않을 수 없고, 그러고자 한다면 ‘자율성-안보 교환’을 그대로
유지할 수밖에 없다.

4. 루머와 오해
이론적으로나 정황으로 보면 북핵 위협에 노출된 현 상황에서 한국이 자주성 강화에
노력할 수 없지만, 현실에서는 여전히 자주성이 강조되는 데는 국민여론의 영향이 적
지 않다. 국제관계는 국익에만 기초하여 추진하는 것이 최선이지만 국민의 투표를 통
하여 국가지도자를 선출하는 민주주의 국가에서는 국민여론을 무시할 수 없기 때문이
다. 퍼트남(Robert D. Putnam)을 중심으로 하는 캘리포니아 대학의 학자들도 ‘2개 수준
게임의 논리(The Logic of Two-level Games)’1)라는 용어로서 국제적 결과 국내적 요소
의 상호관련성을 강조한 바 있다(Evans, et al. 1993, 437).
특히 안보지원이라는 더욱 큰 것을 위한 것이라고 하더라도 다른 국가에게 자율성을

1) 한국에서는 “양면게임”이라고 하지만, 퍼트남은 이 용어를 국제정치의 국내적 수준과 국제
적 수준의 2개를 염두에 두었기 때문에 “2개 수준 게임”으로 번역하는 것이 더욱 원 의도
에 가깝다.
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한미동맹에서의 자주와 동맹의 딜레마 분석․ 247

양보하는 것은 국민적 자존심을 손상시키기 때문에 한미동맹과 관련하여 정치인들은
자율성 강화는 주장하면서도 자율성을 양보하는 조치에는 매우 소극적이었다. 실제로
1980년대부터 미국에 대한 한국 국민들의 호감도는 점차 약화되어 (김진웅 2010,
357-381), 미군 장갑차 사고가 발생한 2002년에는 비호감이 호감도를 상회할 정도로
(2003년의 경우 호감도가 46%, 비호감도가 50%) 급격히 악화되었다(오창헌 2015, 201).
따라서 정치인들은 대미 자율성 양보를 언급하기가 어려웠고, 동시에 한미동맹에 관한
제반 사안에서 감정에 기초한 뉴스나 루머도 확대되기 시작하였다.
어느 사회든 어느 정도의 루머는 존재하기 마련이고, 대부분은 일시적으로 유행하다
가 사라진다. 그럼에도 불구하고 “루머폭탄(Rumor Bomb)”이라는 말처럼 어떤 경우에
는 치명적인 해악을 끼칠 정도로 악화되기도 한다(Jayson Harsin 2006, 84-110). 실제로
2008년 미국산 쇠고기를 먹으면 심각한 질병이 발생한다는 루머가 대규모 반미시위로
까지 연결되면서 이명박 정부의 국정 추진력을 급격히 약화시킨 적도 있다. 루머는 “실
제로 존재하는 세상과 그것을 인식하는 사람의 마음에 존재하는 세상 사이의 격차”라
고 설명될 수 있는 ‘오인식(誤認識, misperception)’(Euelfer and Dyson 2011, 75) 또는
오해로 연결되고, 따라서 이로 인하여 국민여론을 악화시키면서 정부의 정책결정에도
영향을 주게 된다.

5. 종합
출발의 동기나 북한의 지속적인 위협으로 인하여 한미동맹은 ‘자율성-안보 교환’이
작동하는 구조이다. 북한이 핵무기로 한국을 위협하거나 공격할 경우 핵무기가 없는
한국으로서는 미국의 핵우산에 의존할 수밖에 없고, 그렇다면 미국의 안보지원이 절대
적으로 필요하다. 따라서 한국이 지금까지 그러했듯이 자주성을 강조할 경우 미국이
핵우산을 제공할 가능성은 낮아지면서 한국의 안보는 위험해질 수밖에 없다. 한국 국
민들이 자주성 강화라는 감정적 측면에만 머물기 어려운 이유이다.
문재인 정부가 개성공단과 금강산 관광을 재개하고자 하면서도 국제적 경제제재의
압박효과를 저해할 것을 우려하는 미국의 의도를 수용하여 자제하고 있는 데서 알 수
있듯이 한국 정부는 이미 상당할 정도로 ‘자율성-안보 교환’의 원리를 수용하는 태도를
보이고 있다. 그럼에도 불구하고 북핵 위협이 심각해진 상황임에도 이 이론이 주장하
는 만큼 한미동맹이 긴밀해지지 않는 데는 한미 양국군 간에 발생한 사안별로 적지 않

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248 ․의정논총 제14권 제1호

은 루머나 오해가 영향을 주고 있기 때문이다. 한미동맹은 군사동맹이라서 구체적인
사안에 관한 모든 정보가 국민들에게 공개되기 어렵고, 일부 인사들이 순수하지 않은
의도로 국민들의 감정을 자극하고자 루머를 확산시켜온 측면이 있기 때문이다.
이러한 점에서 이후부터는 그 동안 한미동맹에서 발생한 중요한 사안 즉 전시 작전
통제권 환수, 미국의 사드(THAAD) 요격미사일 배치, 방위비분담 문제를 통하여 한국
이 어느 정도로 자주성을 강화하고자 했고, 미국은 어떤 반응을 보였으며, 어떤 루머나
오해가 작용하였기에 이러한 사안들이 ‘자율성-안보 교환’의 모델과 다르게 진행되고
있는 지를 분석해보고자 한다.

Ⅲ. 전시작전통제권 환수
1. 경과
한국은 6.25전쟁을 수행하는 과정에서 군에 대한 작전통제권은 당시 유엔군사령관이
었던 맥아더(Douglas MacArthur)에게 이양하였는데, 휴전으로 그 상태가 지속되었다.
그러다가 1978년 한미연합사령부(CFC: ROK-US Combined Forces Command)가 창설되
면서 작전통제권은 한미연합사령관에게 인계되었고, 국력이 신장되자 한국은 1994년
12월 1일 평시 작전통제권을 분리하여 환수하였다. 2003년 출범한 노무현 정부는 전시
작전통제권까지 환수하는 것으로 추진하여 2012년 4월 17일 환수한다는 일정까지 합의
하였다.
그러나 2010년 3월 26일 북한의 잠수정이 한국의 군함인 천안함을 폭침시키자 이명
박 정부는 전시 작전통제권 ‘전환’(이 시기부터 환수 대신에 이 용어 사용)이 시기상조
라고 판단하여 미측과 협의 후 2015년 12월 1일로 전환 날짜를 3년 8개월 정도 연기하
였다. 박근혜 정부 또한 2013년 2월 북한이 제 3차 핵실험을 실시하자 2014년 10월 “조
건에 기초한 전환”으로 변경하여 시행을 지체시켰다. 즉 한국군의 한미 연합방위 주도
가능한 핵심군사능력 확보, 한국군의 북핵·미사일 위협에 대한 필수능력 구비, 안정적
인 한반도 및 지역 안보환경 관리라는 조건이 달성되어야 전환한다는 방침을 설정한
것이다(국방부 2018, 132).

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한미동맹에서의 자주와 동맹의 딜레마 분석․ 249

2017년 5월 출범한 문재인 정부는 전시 작전통제권을 조기에 전환 또는 환수(두 용
어를 병용)하고자 노력하고 있다. 문대통령은 2017년 7월 19일 발표한 ‘국정운영 5개년
계획'에도 포함시켰고, 2018년 제50차 한미 안보협의회의에서 '연합방위지침’에 합의하
여 주한미군과 한미연합사령부는 유지하면서 그 사령관을 한국군으로 변화시키는 방향
으로 정리하였으며, 금년부터 한국군의 담당능력을 검증하기로 하였다(국방부 2018,
132-133).

2. 한국의 자주성 강화 노력
한국의 전시 작전통제권 환수는 한미동맹과 관련하여 자율성 양보를 최소화하겠다
는 의지의 표명이었다. 노무현 대통령은 2006년 12월 민주평화통일자문회의의 연설에
서 “자기 나라 군대 작전통제도 제대로 할 수 없는 군대를 만들어놓고 나 국방장관이
오, 나 참모총장이오 그렇게 별 달고 거들먹거리고 말았다는 것이냐”라고 비난하면서
자주의 차원에서 작전통제권을 환수해야 한다는 점을 강조한 바 있다(신정론 2006,
A1). 노무현 정부는 그렇게 하더라도 주한미군이 철수하거나 한미동맹이 약화되지는
않을 것으로 판단하였고, 북한의 핵무기 개발 위험도 심각하다고 판단하지 않았다(고
대원 2010, 20-25).
전시 작전통제권 환수는 자주를 강조하는 진보정권이 들어서면 적극적으로 추진되
고, 동맹을 중요시하는 보수정권은 연기하는 모습을 보였다. 즉 진보성향의 노무현 정
부에서 추진된 것이 보수성향의 이명박 정부와 박근혜 정부에서는 연기되었고, 진보성
향의 문재인 정부에서 또다시 추진되고 있다. 그만큼 자주성이라는 감정적 요소가 차
지하는 비중이 크다고 봐야 한다. 전시 작전통제권에 관한 한국의 딜레마를 “자존심 대
(對) 국방”이라고 표현하는 것도 동일한 맥락이다(한용섭․정상혁 2015, 18).
전시작전통제권 환수 문제는 한국군을 한미연합사령관을 임명하는 방향으로 축소되
어 진행되고 있는데, 이것 역시 위에서 말한 딜레마의 영향이라고 봐야 한다. 자존심
차원에서는 추진하여 한미연합사를 해체해야하지만, 현실적으로 그것이 어려워 그 정
도로 만족하겠다는 의도의 구현이라고 봐야하기 때문이다. 2019년에 이를 위한 한국군
의 ‘초기작전능력(IOC: Initial Operational Capabilities)’을 검증하고 있지만, 한국군이
한미연합사령관을 담당할 경우 역시 한반도 전쟁억제와 방어에 대한 미군의 책임의식
이 줄어들면서 유사시 미국의 안보공약 준수가 의심되는 것은 어쩔 수 없다.

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250 ․의정논총 제14권 제1호

3. 미국 안보지원 필요로 인한 한계
전시 작전통제권 환수의 경우 16년 이상 추진되었지만 아직도 구현되지 않은 것은
그것이 구현될 경우 미국의 안보지원을 약화시킬 수 있기 때문이다. 한미연합체제에서
미국의 권한이 약해지면 당연히 책임의식도 약해질 것이기 때문이다. 자국군에 대한
작전통제권을 미군에게 더 이상 위임하지 않겠다는 것은 미국에게 자율성 양보에 대한
한국의 거부로 해석될 수밖에 없다. 2006년 협의 당시 럼스펠드(Donald H. Rumsfeld)
미 국방장관은 2009년에 조기 환수하라면서 불쾌감을 표출하기도 했고(유용원 외 2008,
A6), 직전 한미연합사령관이었던 브룩스(Vincent K. Brooks) 미군 대장도 문재인 정부
의 조기 환수 요구에 불만을 표출한 적이 있다(양승식 2017, A1). ‘자율성-안보 교환’ 이
론에 근거할 경우 이러한 현상은 유사시 미국의 안보지원을 약화시킬 수밖에 없다.
실제로 이러한 우려로 인하여 전시 작전통제권 환수의 내용도 변화되어 왔다. 노무
현 정부는 전시 작전통제권을 환수하면 한미연합사가 해체되고, 그러면 한국군과 미군
사이에 조정기구를 두어서 양국군의 작전을 조정한다는 복안이었다(군사편찬연구소
2013, 282). 그러나 박근혜 정부가 “조건에 기초한 전환”으로 합의한 이후에는 “미래사
령부”라는 개념으로 새로운 한미연합의 사령부를 창설하는 방향으로 변화되었고(국방
부 2016, 133), 2018년 10월의 한미안보협의회의 공동성명에서는 “현재의 연합군사령부
구조를 지속 유지(maintain the current CFC structure)”한다고 하여 현 한미연합사를 조
정하는 정도에 그치고 있다(국방부 2018, 278). 원래에 비해서는 변화의 폭이 훨씬 축
소된 셈이다.
다만, 현재 합의한 대로 한국군이 한미연합사령관을 담당할 경우에도 안보불안의 가
능성은 적지 않다. 미군이 부사령관으로 지원 역할로 전환할 경우 어떤 사태가 발생하
였을 때 미군이 현재처럼 적극적으로 대응할 것으로 기대하기는 어려울 것이기 때문이
다. 미국의 경우 일시적이거나 비(非)전투적인 임무 이외에는 외국군이 자국군을 지휘
하도록 허용하지 않아(Canna 2004, 34-36) 유사시 미군이 한국군 연합사령관 휘하로 들
어올 것인지도 확실하지 않다. 또한 용산의 미군기지를 반환한 후 한미연합사가 서울
의 국방부 청사에 위치하는 것으로 논의되어 왔으나 최근 평택지역으로 이전하는 것으
로 결정됨에 따라 서울방어에 대한 미국의 의지가 약화될 가능성도 배제할 수는 없다.
북한의 핵위협은 더욱 심각해지고 있는데, 한미연합 전쟁억제 및 방어태세는 점점 불
안해지는 현상이 발생하고 있는 셈이다.

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한미동맹에서의 자주와 동맹의 딜레마 분석․ 251

4. 오해의 개입
전시 작전통제권의 환수가 추진된 데는 작전통제권(OPCON: Operational Control) 용
어에 대한 오해도 작용하였다. 이것은 군사용어라서 국민들에게는 생소하지만, “작전계
획이나 작전명령 상에 명시된 특정 임무나 과업을 수행할 수 있도록 특정기간에 지휘
관이 행사하는 권한”으로서(합동군사대학교 2014, 517) 편의적 조치일 뿐 주권을 침해
하는 것은 아니기 때문이다. 나토의 경우 미군 대장이 유럽 동맹군최고사령관(SACEUR:
Supreme Allied Commander Europe)으로서 회원국에서 제공하는 부대를 작전지휘
(operational command: 작전통제에 비해서 더욱 장기적이면서 포괄적인 권한)하도록
되어 있지만(Nato Standardization Office 2017, 4-32) 회원국들이 주권침해로 인식하거
나 환수를 요구한 적은 없다. 나토의 동맹군최고사령관은 평시에도 2만-4만명 정도의
즉각대응군(Immediate Response Force)에 대하여 작전지휘권을 행사하고 있다(NATO
2019).
한미연합사령관이 미군대장이라고 하여 국민들은 한국군이 미군의 작전통제를 받는
것으로 오해하지만, 그는 한미 양국 대통령, 국방장관, 합참의장의 지시를 공통으로 받
는 “연합” 사령관이고, 한국은 50%의 지휘권을 갖고 있다. 환수 요구 당시 한미연합사
령관이었던 벨(B. B. Bell) 대장도 “미국은 전시에 한국군을 지휘하지 않으며...한미연합
군사령부에 대한 지휘는 한미 양국이 책임을 가지고 있습니다”라고 설명한 바 있다(한
국국방안보포럼 2006, 104). 한국군이 한미연합사령관을 담당하더라도 그는 한국의 사
령관이 아니라 “연합”의 사령관이 된다. 인정하기는 싫지만 작전통제에 관한 오해가 반
미감정 고조와 결합되어 이의 환수 의지로 표출되었고, 아직도 충분히 해소되지 않아
서 지속적인 영향력을 행사하고 있는 것이다.

Ⅳ. 사드 배치
1. 경과
사드는 공격해오는 상대방의 탄도미사일을 150km 높이의 공중에서 요격(邀擊,

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252 ․의정논총 제14권 제1호

interception)하여 파괴하는 무기로서 주한미군이 2014년 초 그의 배치를 본국에 요청
하였는데 이 사실이 언론에 보도됨으로써 논쟁이 점화되었다(유용원 2014, A1). 국내에
서는 사드가 한국에 배치되면 한국이 미국과 중국 간의 전략적 경쟁에서 희생양이 될
수 있다는 논리가 유포되었고(정욱식 2014), 격렬한 반대운동이 전개되기 시작하였다.
국내의 사드 배치 반대에 주장에 중국이 가세함으로써 이 사안은 국제정치적 비중으
로 격상되었다. 시진핑 국가주석은 2014년 7월 한국 방문 시 박근혜 대통령에게 사드
배치를 허용하지 않을 것을 요구하였고(이용수 2015, A1), 그 이후 주한 중국대사, 중국
국방부장, 중국 외교부 관리들도 방한 시 시진핑 주석의 입장을 강조하였다. 무역과 북
한문제 해결을 위하여 중국과의 협력이 긴요하다고 판단한 한국은 중국의 반대를 무시
할 수 없었고, 결국 사드 배치에 관한 “(미국의) 요청, 협의, 결정이 없었다”는 소위 “3
No”라는 입장을 선택하여 애매한 태도를 취하게 되었다(정윤섭 2014).
북한이 2016년 1월 6일 제4차 핵실험과 2월 7일 장거리 미사일 시험발사까지 실시하
자 박근혜 정부는 사드 배치를 적극 검토하여 7월 8일 배치를 결정하였고, 경북 성주로
배치 장소를 확정하였다. 2017년 3월 미군의 사드 장비가 국내에 반입되어 레이더와 2
개의 발사대가 배치되었고, 그 사이에 정권이 교체되었지만 2017년 7월 28일 문재인
대통령은 6개의 발사대 모두를 배치하라고 지시하였다. 그러나 사드 배치 이후에도 일
부 인사들이 진입로를 봉쇄하는 등 방해활동을 지속하여 사드 포대 운영에 어려움을
겪고 있고, 2019년 3월 주한미군이 사드의 정식배치를 위한 사업계획서를 제출하자 또
다시 주민들의 반대시위가 격화되는 등(성서호 2019) 현재도 사드는 제대로 기능을 발
휘하지 못하고 있고, 아직도 부분적으로 사드를 둘러싼 논란이 지속되고 있다.

2. 한국의 자주성 강화 노력
한미상호방위조약 제4조에 의하면 미군은 필요한 무기를 한국에 배치할 수 있고, 사
드는 북한의 핵미사일로부터 주한미군과 한국의 일부를 방어하는 데 유용한 무기이며,
유사한 미사일요격무기인 주한미군의 PAC-3는 아무런 논란 없이 배치되었다는 점에서
사드 배치를 둘러싼 논란은 시작부터 정상적인 것은 아니었다. 한국이 사드 배치 이전
에 3년 가까이 고민한 것은 미국의 일방적 결정을 무조건 수용할 수 없다는 자주의식
과 중국과 미국 간의 균형외교를 추구해야 한다는 판단때문일 수 있다(이기완 2015,
338).

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한미동맹에서의 자주와 동맹의 딜레마 분석․ 253

국민들의 상당수도 사드 배치를 자존심 차원에서 접근하였다. 사드 배치에 관한 논
란이 가열되었던 2015년 3월 여론조사 결과를 보면, 찬성 42.1%, 반대 27.2%로서 찬성
이 많기는 하지만 50%에 미치지 못하였고, 특히 대미 자주를 강조하는 진보층의 경우
에는 찬성 24.2%와 반대 51.6%로 반대가 역전될 정도로 자주의 측면에서 이 문제를 보
고 있다(리얼미터 2015). 미국에 대한 자주성 강화를 주장하던 단체들의 대부분이 사드
배치를 반대에 적극 참여하기도 했다.

3. 미국 안보지원 필요로 인한 한계
대통령 출마 이전 사드 배치에 반대하였던 문재인 대통령이 당선 후 사드 배치를 추
진한 것은 북한의 심각해진 핵위협으로 미국의 안보지원이 필요하고, 이를 위해서는
사드배치가 필요하다고 판단하였기 때문이다. 한국은 핵무기도 보유하지 못한 상태이
고, PAC-3 2개 대대를 PAC-3로 개량해 나가는 수준의 탄도미사일 방어체제로는 꾸민을
보호할 수 없었기 때문이다. 2017년에 북한이 핵실험과 미사일 시험발사를 집중적으로
실시하자 사드를 배치한 것이 그것을 말해준다.
중국이 사드 배치를 적극적으로 반대함에 따라 이 문제는 “자율성-안보 교환”의 사안
으로 부상되었다. 중국의 반대를 무시하는 것이 미국에게 한국의 자율성을 양보하는
것이고, 그렇지 않으면 한미동맹을 경시한다는 등식이 되었기 때문이다. 그래서 한국이
사드 배치를 두고 중국의 반대를 무시하지 않자 당시 워싱턴 정가에서는 한국의 외교
정책 방향을 “친중(親中), 비미(非美)”로 평가하기도 했고(하태원 2015, A34), 사드 배치
를 끝내 허용하지 않을 경우 주한미군 철수도 가능하다는 주장이 제기되기도 했다(신
보영 2017, 02). 그러나 북핵 위협으로 미국의 핵우산이 절실한 한국은 중국보다 미국
을 우선시할 수밖에 없었고, 3년 동안 시간을 끌기는 했으나 결국 미국을 선택하면서
사드배치를 결정하게 된 것이다.

4. 오해의 개입
사드 배치에 대한 한국 국민들의 반대에는 루머와 그로 인한 오해가 적지 않게 영향
을 끼쳤다. 사드가 중국이 유사시 핵억제 차원에서 미국을 향하여 발사하는 대륙간탄
도탄을 요격한다거나, 그의 X-밴드 레이더가 중국의 군사활동을 탐지한다든가, 사드 배

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254 ․의정논총 제14권 제1호

치의 비용을 한국이 부담해야한다든가, 사드의 성능이 충분히 입증되지 않았다든가, 사
드의 레이더에서 매우 유해한 전자파가 방사된다는 등의 의혹을 제기하는 루머들이 집
중적으로 유포되어 국민여론을 부정적으로 만들었기 때문이다. 그러나 이러한 주장은
모두 진실이 아니다(자세한 진위분석은 박휘락 2016, 5-36). 마지막까지 우려되었던 것
은 전자파에 관한 부분도 환경부에서 공개측정을 실시한 후 무해하다고 판정하였다(김
경화․권광순 2015, A8). 사드는 무기로서 과학의 지배를 받지 않을 수 없고, 따라서 아
직도 반신반의하는 사람이 없지 않지만 사드에 관한 루머의 진위는 시각에 따라서 달
라지지 않고, 과학적 지식을 믿느냐의 여부에 좌우될 뿐이다.
중국의 반대도 사드의 성능에 관한 오해에 적지 않은 영향을 받았을 수 있다. 한국에
서 확산된 루머를 중국인 나아가 중국 지도부도 믿은 것으로 보이기 때문이다. 사드 논
란이 본격적으로 제기된 다음 달 방한한 시진핑 주석이 한국 박근혜 대통령에게 사드
배치 불허를 요구한 것은 충분한 검증없이 루머의 내용을 믿었기 때문일 수 있다. 그
이후에도 중국은 사드배치를 반대하였으나 그것이 “전략이익”이나 “안보이익”을 해치
기 때문이라고 주장했지만, 사드 성능의 어떤 요소가 어떻게 중국의 이익들을 해치는
지에 대해서는 설명한 적이 없다(이길성 2016, A3). 중국의 왕이(王毅) 외교부장이 “항
장무검 의재패공, 사마소지심 노인개지(項莊舞劍 意在沛公 司马昭之心 路人皆知: 항우
의 무장인 항장이 칼춤을 춘 뜻은 유방을 죽이려는데 있고, 사마소가 황제가 되려는 야
심은 누구나 다 안다)”라는 고사를 인용하였듯이(국기연 2015, 5) 중국은 사드 배치를
미국의 대중국 포위로 인식하였다고 판단된다. 그렇다면 중국의 수뇌부들은 상당한 기
간 동안 국내에서 유포된 사드 루머를 믿었고, 실제와의 검증에 소홀하였다고 할 수 있
다. 보통사람들이 믿기 어려울 정도로 사드배치를 둘러싼 논란은 루머와 이로 인한 오
해에 영향을 받았고, 한국정부와 중국정부가 그러한 루머와 오해를 해소시키기는커녕
그로부터 영향을 받아 잘못된 정책을 추진했다고 할 수 있다. 양국의 수뇌부둘이 최초
에 사드가 순수한 방어무기이고, 중국의 ICBM을 요격할 수 없다는 점을 알았다면 실제
와 같은 한미 간의 불편함이나 한중 간의 갈등은 발생하지 않았을 것이다.

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한미동맹에서의 자주와 동맹의 딜레마 분석․ 255

Ⅴ. 방위비분담
1. 경과
자신의 군대를 동맹국들에 전진배치하고 있던 미국이 그 주둔비용의 일부를 동맹국
들에게 분담해주도록 요청한 것이 방위비분담으로서, ‘자율성-안보 교환’에서 미국이
동맹국에게 자율성을 양보해줄 것을 요구하는 전형적 사안이다. 미국은 전진배치로 발
생하는 추가적인 비용 즉 “비인적(非人的) 주둔비용(NPSC: Non-Personnel Stationing
Cost)”의 일부를 한국이 지원하도록 요청하였고, 한국은 1991년 1억 5,000만 달러를 시
작으로 2-5년 단위로 금액과 조건을 변화시키면서 이에 호응해왔다. 최근 한국은 2017
년에는 9,507억원, 2018년에는 9,602억원을 제공하였고, 2019년에는 1조 389억원을 제
공하기로 합의한 상태이다. 한국의 분담 정도는 주한미군 비인적 주둔비용의 50-55%에
해당되는 것으로 평가되고 있다(백재옥 2017, 5).
한국의 방위비분담금을 미군이 아무렇게나 사용할 수 있는 것은 아니다. 주로 미군
기지에 근무하는 한국인 고용원에 대한 인건비, 군인막사, 환경시설, 하수처리시설 등
주한미군의 비전투시설에 대한 건축지원 자금을 지원하는 군사건설비, 그리고 탄약의
저장․관리․수송, 장비의 수리, 항공기 정비, 비전술 차량의 군수정비, 창고임대료, 시설
유지비 등 용역 및 물자지원비로 사용되고 있다. 2018년 방위비분담금 9천 602억 원의
경우 한국인 고용원 인건비 39%, 군사건설비 46.3%, 군수지원비15%의 비율로 사용되
었다(국방부 2018, 129).
2019년부터 적용될 방위비분담에 관한 협상의 타결은 쉽지 않았다. 트럼프 대통령의
증액 지침과 1조원을 넘어설 수 없다는 한국의 입장이 충돌하면서 2019년 2월 중순에
서야 겨우 타결되었다. 2018년에 비해 8.2%, 금액으로는 787억원을 증액시키는 데 합의
하였고, 1년마다 협상하기로 변경하였다. 트럼프 대통령은 2019년 방위비분담이 타결
된 직후에도 계속적인 증액을 요구하였고(강영두 2019), 미군 주둔비용 총액은 물론이
고 50%를 추가하여 분담시킬 것이라는 보도도 있었다(김호준 2019).

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256 ․의정논총 제14권 제1호

2. 한국의 자주성 강화 노력
다른 동맹국들과 마찬가지로 한국은 자율성을 양보하여 미국의 방위비분담 요구에
순응해왔지만, 자신의 세금이 외국군을 위하여 사용된다는 사실로 인하여 이에 대한
국민여론은 부정적이다. 제9차 특별협정이 진행되던 2013년 10월 김재윤 의원이 실시
한 여론조사에서 응답자의 74.3%가 대미 방위비분담의 ‘인하 또는 동결’을 지지한 바
있다(박수찬 2013). 2019년 방위비분담금 협상이 막바지인 상황에서도 국민들의 58.7%
는 미국의 인상요구에 대하여 반대하였고, 수용은 25.9%에 그쳤다(강나훔 2019). 따라
서 방위비분담 협상에 나서는 정부의 대표들은 ‘2개 수준 게임’ 즉 국민여론에 민감하
지 않을 수 없었고, 자주성을 강조하는 정부일수록 방위비분담에 부정적이었다. 노무현
정부 때 협상한 2005년과 2006년의 방위비분담은 유일하게 한푼도 증액되지 않았고,
2007년과 2008년의 경우에도 평균 증가율이 2.2%에 불과하였다(군사편찬연구소 2013,
199).
방위비분담과 같은 사안이 동맹국이 호의적으로 타협하여 적정한 선을 정하면 되기
때문에 동맹의 본질에 영향을 줄 사안은 아니다. 다만, 미국이 이를 강조하거나 대폭적
인 증액을 요구하는 상태에서 한국이 이를 수용하지 않게 되면 이 사안은 ‘자율성-안보
교환’의 사안이 되고, 금액으로 나타나기 때문에 다른 것보다 서로의 반응이 민감할 가
능성이 높다. 트럼프 대통령의 50% 추가부담처럼 미국이 무리하게 요구할 경우 방위비
분담은 자존심이 걸린 사안이 되고, 그럴수록 수용이 쉽지 않아지면서 ‘자율성-안보
교환’의 바로미터가 될 수 있다.

3. 미국 안보지원 필요로 인한 한계
미국은 2003년과 2005년 전 세계 우방 및 동맹국들의 방위비분담 정도를 비교하는
책자를 발간한 적도 있듯이(Department of Defense 2005), 동맹국들의 방위비분담을
그들 안보지원의 적극성과 연계하는 태도를 보이고 있다(백재옥 2017, 2). 현금으로 지
원되는 사항이라 국익 증대의 직접적 증거로 인식되기 때문이다. 따라서 동맹국이 이
에 대하여 부정적이면 미국은 동맹 자체의 필요성을 거론하게 되기도 한다. 한국 정부
가 미국의 방위비분담 증액 요구를 제대로 수용하지 않자 어느 예비역 단체는 국민모
금으로 부족분을 채워서라도 한미동맹을 유지하겠다는 의지까지 표명한 것은(양승식

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한미동맹에서의 자주와 동맹의 딜레마 분석․ 257

2019, A8), 그다지 중요하지 않은 방위비분담이지만 한미동맹의 근본을 좌우할 수도 있
는 민감성을 지니고 있음을 알기 때문이다.
2019년 방위비분담에 관한 한미 간의 협상도 자율성에 관한 한국의 한계를 극명하게
노출하고 있다. 한국은 1조원을 넘길 수 없다면서 협상시한을 수개월 넘겼지만 결국 1
조원을 초과하게 되었고, 그것도 2019년 치만 결정함으로써 2020년의 또 다른 증액 가
능성을 남겨두었다. 트럼프 대통령이 방위비분담의 지속 증액을 요구하고 있을 뿐만
아니라 50%의 추가 분담까지 거론하고 있어도 북핵 위협으로 미국의 핵우산이 절대적
으로 필요한 상황이라 한국이 공개적으로 거부하기는 어렵다. 이것은 다른 미국 동맹
국들도 동일한 상황으로서 나토의 경우에도 트럼프 대통령의 요구에 따라 전체 국방비
를 상당할 정도로 증액하기도 했다(조의준·양승식 2019, A8).

4. 오해의 개입
결정적이지는 않았지만 방위비분담에 관해서도 일부 루머가 유포되어 국민들이 오
해하도록 만든 점이 있다. 미국이 자신의 예산을 사용해야할 사업을 방위비분담금으로
대체한다거나, 방위비분담금을 은행에 예치하여 이자를 활용하거나, 한국의 방위비분
담금이 일본에 비해서 많다는 등의 의혹을 일부 시민단체들이 계속 제기하였기 때문이
다(박정은 2013, 17-30). 일부에서는 한국이 미군 1인당 지원금액이나 국내총생산(GDP)
대비 지원금액으로 계산해볼 경우 일본보다 더욱 많은 액수를 부담하고 있다는 의견이
제시되기도 했고, 이것이 국회 차원에서 논의되기도 했다(유준형 2018, 1-16).
그러나 일부 시민단체들의 위 주장들은 사실이 아니다. 방위비분담금은 미군의 주둔
에 의한 추가비용과 한미연합방위력 증강을 위하여 사용되는 것이지 미군의 예산을 대
체하는 것이 아니고, 주한미군은 무이자로 커뮤니티뱅크(CB)에 예치해두고 있어 이자
수익 여부도 사실이 아니다(권경성 2014, 07). 일본에 비해서 한국이 더욱 많이 부담하
고 있다는 것도 과장된 주장이다. 일본이 2018년에 발표한 “방위백서(Defense of
Japan)”에 포함되어 있는 자료에서 한국의 방위비분담과 유사한 항목을 비교할 경우
3,884억 엔(182.0억+47.6억+158.8억: 2019년 5월 현재 환율인 10.8로 환산할 경우 4조
1,947억 원)으로서 2018년에 한국이 부담한 9,602억원과 비교하면 약 4.3배이다(Japan
Ministry of Defense 2018, 282). 일본의 국내총생산이 한국의 3배 정도이고, 주일미군
규모가 1.9배(주일미군 54,000명 : 주한미군 28,500명)라는 점을 고려하여 비교하더라도

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258 ․의정논총 제14권 제1호

한국이 일본에 비하여 적게 분담하고 있다는 계산이 나온다. 토지 등의 간접비용도 일
본의 경우 2017년 기준으로 토지가1,641억 엔과 보조금 382억 엔으로써 합계 2,023억
엔(약 2조 634억 원)에 달하여 한국 국방백서에서 제시하고 있는 9,589억 원보다 훨씬
많다(Japan Ministry of Defense 2018, 282). 실제로 미국은 미군의 주둔에 따른 비용 중
에서 한국은 50% 정도, 일본은 75% 정도 담당하는 것으로 평가하고 있다(김지현 2019).

Ⅵ. 결 론
본 논문은 한미동맹과 관련하여 한국이 갖는 안보와 자주의 딜레마를 분석하기 위한
목적으로 작성되었다. 한국인의 입장에서는 불쾌할 수도 있지만 분석의 결과는 한미동
맹의 기본적인 성격은 ‘자율성-안보 교환’이라는 것이고, 전시 작전통제권 환수, 사드
배치, 방위비분담의 사례 분석결과도 그러하였다. 특히 북한의 핵위협으로 인하여 미국
의 안보지원을 절대적으로 필요해짐에 따라서 한국이 노력은 했지만 크게 자주성을 강
화하기는 어려운 것으로 드러났다. 그러함에도 불구하고 이러한 사례들이 아직도 현안
으로 존재하고 있는 것은 사안에 관한 오해나 루머가 작용하여 국민들이나 정치인들이
건전한 판단을 내리지 못하였기 때문이다.
이러한 분석의 함의로서, 이제부터 한국은 한미동맹과 관련하여 자주성에 지나치게
집착하지 않도록 노력할 필요가 있다. 한미동맹은 ‘자율성-안보 교환’이 작동하기 때문
에 자주성을 강조하면 미국의 안보지원이 불안해지기 때문이다. 북한이 수소폭탄을 포
함한 핵무기를 개발함에 따라 한국에게 미국의 핵우산은 사활적인 사항이 되었고, 따
라서 자율성을 더욱 양보하더라도 미국의 안보지원을 확실시하는 것이 중요하게 되었
다. 최근 미국의 트럼프 대통령이 한국이나 문대통령을 대하는 태도를 보면 미국의 입
장에서는 한국이 적극적으로 자율성을 양보하지 않는다고 생각할 가능성이 높고, 이렇
게 되면 유사시 미국의 동맹공약 구현이 어려워질 수 있다. 북핵 위협을 효과적으로 억
제 및 방어하는 것이 절대적이라면 한국은 미국에게 자율성을 더욱 적극적으로 양보할
필요가 있고, 일본의 아베 총리처럼 그것을 과시해야 할 것이다.
한국의 객관적인 안보상황은 미국의 핵우산을 절대적으로 요구하고, 그러면 자율성
을 적극적으로 양보해야할 것인데 그렇지 않은 데는 루머로 인한 오해가 작용하는 측
면도 있다. 작전통제권이 군사주권을 의미한다는 오해, 사드가 중국의 ICBM을 요격하

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한미동맹에서의 자주와 동맹의 딜레마 분석․ 259

거나 치명적인 전자파를 발생시킨다는 등의 루머, 미군이 방위비분담을 오용한다는 루
머들이 확신되면서 국민감정을 자극하였고, 이것이 여론으로 표출되어 정부의 결정을
어렵게 만든 점이 있다. 이러한 점에서 정부는 한미동맹에 관하여 근거없는 루머가 발
생하지 않도록 한미동맹의 세부적인 사항에 관한 설명 자료를 적극적으로 발간하여 국
민들에게 알려두고, 언론과 전문가들도 한미동맹에 관한 제반 사항을 팩트에 입각하여
보도 및 분석함으로써 국민들의 건전한 판단을 지원해줘야 할 것이다.
협상을 통한 북한 핵무기의 폐기에 대하여 미련을 버리기는 쉽지 않지만, 단기간에
성공할 가능성은 분명히 없고, 그렇다면 미국의 핵우산 이외에 한국의 안보를 위한 유
효한 방책은 없다. 결국 한국은 미국에게 자율성을 적극적으로 양보함으로써 유사시
핵우산의 지원 가능성을 높일 수밖에 없다. 이러한 거래를 일부에서는 비자주적인 것
으로 비판하지만, 오히려 호혜적인 거래일 수도 있다. 어떤 형태로든 대가를 치루기 때
문이다. 방위비분담이라는 재정적 지출을 통하여 미국의 대규모 전투력을 활용하는 것
은 더욱 자주적으로 볼 수 있다. 이러한 점에서 국민들부터 ‘자율성-안보 교환’이라는
한미동맹의 본질을 정확하게 이해할 필요가 있고, 정부도 일부 국민들의 반미감정이나
루머에 흔들릴 것이 아니라 국익을 최우선시한 동맹정책을 구현해 나가야할 것이다.

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한미동맹에서의 자주와 동맹의 딜레마 분석․ 263
논문접수일 : 2019년 5월 30일
심사완료일 : 2019년 6월 17일
게재확정일 : 2019년 6월 18일
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