Ⅰ. 서론
Ⅱ. 이론적 배경과 선행연구
Ⅲ. 인구감소가 국방에 미치는 영향
Ⅳ. 강한 국방을 위한 군인력 정책 제안
Ⅴ. 결론
<요 약>
본 논문은 한국의 급격한 인구감소가 국방력에 미치는 영향을 점검해보고, 지속가능한 국방을 위한 군인력 정책 설계방안을 제시하였다. 급격한 인구감소는 징병제에 근간한 우리의 군인력 시스템 전반에 악영향을 미치고 있다.
이에 따라 군과 정부에서는 병역자원의 수요공급 등 양적 측면에서 병역자원의 부족 문제를 해결하는 데 집중해왔다.
여기서 더 나아가 필자는 궁극적으로 전투력 제고를 위해서는 국방인력의 질적 전환도 동시에 추진해야 한다는 입장이다.
이를 위해 군병력 수요 재검토, 총체적 국방인력 관리, 계약형 전문병사제 도입, 직업군인의 직업안정성 강화 등을 주요 정책설계로 제안하였다.
Ⅰ. 서론
최근 저출산으로 인해 우리 사회는 인구가 급격히 줄어드는 시대에 들어서고 있다.
한국의 합계출산율은 2021년 0.81명까지 하락했으며, 이는 전세계 198개국 중 2년 연속 최하위이며, 유일하게 1 이하이다.
코로나19 감염병으로 인한 혼인 감소 등으로 2024년에는 0.7명까지 하락할 것으로 전망된다.1)
1) 저출산고령사회위원회. (2022. 12. 28.). 보도자료: 인구구조 변화와 대응방안
동시에 기대수명 증가로 고령화가 빠르게 진행되고 있어 2022년 65세 이상 고령자 비중이 17.5%였 던 것이 2050년경이 되면 40% 정도로 높아질 것으로 예상된다.
인구구조의 변화는 시차를 두고 교육, 병역, 지역경제, 성장잠재력, 산업구조, 복지제도 등 경제･사회 전반에 광범위한 영향을 미치게 된다. 단기적으로는 초중고 학생 수, 대학생 수(19세~) 등 학령인구, 그리고 병역자원(20세 남자)에 직접적 영향을 미칠 것으로 보인다.2)
2)원칙적으로 “병역자원”은 원칙적으로 군에 복무할 수 있는 인구로서 한국의 병역법상 병역의무가 있는 연령대의 모든 남자 중 군 복무 의무를 마친 남자를 제외한 인구를 통칭한다. 다만 분석 편의상 매년 상비병력 유지 가능성을 판단하기 위해서는 한 해를 기준으로 군 규모 수요 대비 공급자원을 비교하는 것이 유용하다. 특히 대학 진학율이 매우 높은 한국에서는 병역의무자 대부분이 대학 1학년을 마치거나 고등학교 졸업 후 1-2년 내인 20세에 군대에 간다. 이러한 입영연령의 경향적 특성을 반영하고 분석의 편의를 위하여 본 연구에서는 별도의 설명이 없는한 20세 남자 인구를 기준으로 “병역자원”을 설명하고자 한다
초등학생부터 대학생까지 학령인구가 급격히 감소함에 따라 교원･시설 등 교육인프라 관리 문제뿐만 아니라 대학 신입생 미충원에 따른 재정악화가 심화될 것이다.
중장기적으로는 생산연령인구가 감소하는 반면, 고령인구 증가에 따라 의료비, 생활복지지원비 등 노년부양비가 급증할 것으로 전망된다.3)
3) 저출산고령사회위원회. (2022. 12. 28.). 보도자료: 인구구조 변화와 대응방안.
단기적 영향으로 학령인구 및 병역자원의 급격한 감소는 이미 시작되었 다. 여기서 “단기적 영향”이라는 표현은 단기(短期)에 끝난다는 것이 아니라 가장 빨리 직접적으로 영향을 받는다는 의미로서 이러한 문제가 계속 누적될 것이라는데 문제의 심각성이 있다.
이런 배경 위에서 본 논문은 인구감소가 국방력에 미치는 영향을 점검해보고, 이미 시작된 인구감소 및 미래환경 변화에 대응하여 국방정책을 어떻게 개선해야 할지 정책대안을 모색해보고자 한다.
특히 군인력 관리시스템에 초점을 맞춰 지속 가능한 국방인력 관리를 위한 맞춤형 병역정책 설계안을 제안하고자 한다.
병역정 책은 국방력 강화와 실행가능성에 집중함과 동시에 군인력 정책의 질적 전환을 위한 대안도 함께 모색해보고자 한다.
Ⅱ. 이론적 배경과 선행연구
1. 이론적 배경
이론적 측면에서 병역제도는 기능상 군에서 필요로 하는 병력 수요와 공급측면의 병역자원, 혹은 인구를 연결하는 매개제도이다. 달리 말하면, 병역제도는 군대를 유지하기 위해 필요한 병사를 충원하는 수단적 정책이다.
수요측면의 군 규모 및 병력 수요는 안보위협, 재정여건, 안보전략 및 작전개념 등에 근간해 형성된다는 점에서 급격히 변하기 어렵다.
반면 공급 측면의 인구는 대개 군에 입대하는 20세남성을 기준으로 볼 때 20여년 전의 출산율에 따라 이미 결정되어 있다.
따라서 병역자원의 수요와 공급 간에는 불균형이 존재할 수밖에 없으며, 이를 ‘병역자원의 수급(需給) 불균형’이라고 한다.
한국은 1949년 제정한 병역법에서 징병제를 채택한 이래 지금까지 청년 인구가 풍부한 공급과잉 상태에서 병역특례 등 대체복무와 면제, 복무기간 조정 등을 통해 병력 수급을 조정해왔다.
대표적으로 불과 몇 년 전만 하더라도 현역병 입영대상자 들이 군 수요보다 훨씬 더 많아 원하는 시기에 입영하지 못하는 소위 ‘입영 적체’가 사회문제가 된 바 있다.4)
반면 이제는 병역자원의 급격한 감소로 군인력 충원 및 운영상 어려움이 상시화되고 이에 따른 국방 공백이 우려되고 있다.
상반되어 보이 는 이 두 가지 현상은 모두 ‘병역자원의 수급 불균형’에서 발생하는 문제로서 징병 제 국가에서는 다소 불가피한 현상이다.
병역제도는 전통적인 정태적 분류방식과 정책과정에 주목한 새로운 동태적 분류 방식으로 접근해볼 수 있다(김신숙, 2020, p. 88). 정태적 분류는 전통적으로 병역제 도를 국가의 강제적 징집 여부에 따라 징병제와 모병제로 구분하는 것으로 한국이 전형적인 징병제에 해당한다.
그러나 전통적 병역제도 분류는 국가별로 다양한 제도를 단순화하고, 병역제도의 시간에 따른 동태적 변화를 설명하기 어렵다.
이에 K. W. Haltiner(1998)는 ‘군 복무율’과 ‘징집병비율’을 주요 지표로 병역제도를 동 태적으로 볼 것을 제안하였다.5)
4) 김태훈. (2015. 7. 16.). ““군대 가고 싶어요”… 입영 적체 현상 심각.” SBS 뉴스. https://news.sbs.co.kr/news/endPage.do?news_id=N1003076509&plink=COPYPASTE&cooper=SB SNEWSEND. (검색일: 2023. 6. 1.).
5) K. W. Haltiner가 제안한 제도의 명칭은 징집병비율 정도에 따라 완전모병제(Zero-Draft: Type 0), 의사징병제(疑似, Pseudo Conscript Forces : Type I), 연성징병제(軟性, Soft Core Conscript Forces: Type II), 경성징병제(硬性, Hard Core Conscript Forces: Type Ⅲ)이다. 징집병비율이 낮을수록 모 병제의 성격이 크고, 징집병비율이 높을수록 경성징병제 혹은 강한 징병제의 성격을 띤다.
‘군 복무율’은 일정 연령의 청년인구 중 군에 복무 하는 비율로서 한국에서 20세 남자 인구의 군 복무율은 대략 80% 수준이다.
‘징집 병비율’은 상비군 중 병역의 의무로 징집된 병사가 차지하는 비율로서 징집률이 높을수록 단기간 복무하는 병사에 대한 의존도가 높다는 것으로 군의 전문성과 숙련도는 상대적으로 떨어진다고 평가된다.
한국군은 50만명 중 병사 집단인 30만 명이 모두 징집병이므로 ‘징집병비율’은 약 60% 수준이다.
요약하면 한국군은 전통 적 의미의 징병제이면서 동태적 분류상으로도 징집률이 높은 경성징병제(硬性, Hard Core Conscript Forces)에 가깝다.
북한의 위협이 상존하고 있는 상황에서 징병제에 근간한 한국의 병역제도는 70 여년 이상을 큰 변동 없이 유지되어왔다.
그러나 최근의 인구감소 위기는 진행이 급격하고 향후 20여 년에서 많게는 50여 년 이상 한국 사회를 제약할 상수(常數)가 되었다는 점에서 정책적 변화를 모색할 시점에 와있다.
2. 선행연구
인구위기에 따른 병역제도 또는 군인력 정책의 변화와 관련해 그간 여러 선행연 구가 있었다.
조관호(2019)는 병력 수요 관점에서 미래 병역자원 감소추세를 전망 하고, 병력 공급 관점에서 인구 급감에 대비한 다양한 병역제도 대안을 제시하였다.
최근 박진수(2022)는 인구감소시대 대안적 병역제도로 제시되고 있는 모병제와 여성 징병제 및 여군 확대의 쟁점을 집중적으로 검토하였다.
아울러 모병제에 대한 사회적 요구를 토대로 정책대안으로 모병제의 장점을 살린 징･모 혼합형 병역제도 의 도입을 제안하였다.
이웅(2017)은 한국의 현 병역제도 및 향후 대안으로서의 가능성을 지닌 모병제의 비용을 상호 비교함으로써 경제적 관점에서 병역제도의 효율성을 분석하였다.
한편, 신다윗･정철우(2016)는 제한된 인구 조건 하에서 최대 한의 전투 수행 능력을 제고하기 위해 상비군과 예비군을 통합한 총체 전력(Total Force) 개념의 군 인력관리를 제안하였다(조관호, 2019, pp. 1-15; 박진수, 2022, pp. 237-270; 이웅, 2017, pp. 1-32; 신다윗･정철우, 2016, pp. 16-54).
이처럼 병역제도와 관련한 선행연구는 과거 전통적인 병역제도의 구분에 머물던 추세에서 벗어나 점차 인구문제나 과학기술발전 등 사회적 변화에 따른 군의 정책 적 대응 방향으로 초점이 바뀌고 있는 추세이다.
다만 기존 연구는 기본적으로 병역자원의 수요 공급이라는 양적 측면에 집중하고 있다는 점이 아쉬움으로 남는 다.
병역제도 자체가 병역자원의 수요-공급을 연결하는 매개제도이며, 인구감소라는 문제가 양적 요소에서 비롯된다는 점에서 양적 측면의 고민은 타당하다.
그러나 최근 러시아-우크라이나 전쟁에서 묵도하듯이 군의 전투력은 단순히 병력 수나 무기체계의 규모에 따라서만 결정되는 것은 아니다.
병역자원의 부족 문제를 양적 측면에서 해결하는데 집중하다 보면, 오히려 군의 본질적인 전투력 제고를 위한 질적 고민은 부차적인 것으로 취급될 우려가 크다.
이런 점에서 본 연구는 병역제도 의 이분법적 논쟁을 넘어 우리군의 전투력을 강화하기 위한 방안은 무엇인지를 살펴보고 군 인력의 질적 향상을 위한 정책설계를 제안하고자 한다.
Ⅲ. 인구감소가 국방에 미치는 영향
1. 국방에 미치는 영향
가. 병 입영자원 급감
서론에서 사회 전반에 걸친 인구감소의 영향을 간단히 소개하였는데 그중에서도 인구감소가 국방 분야에 미치는 영향은 어떤 분야보다도 직접적이다. 이는 근본적 으로 한국군이 사회의 인구에 기반한 군인충원 제도를 운용해왔기 때문이다.
<그림 2> 2022년 저출산고령사회위원회의 인구추세에 의하면, 향후 20년 내 인구는 계단식으로 두 번의 충격시 기를 맞는다.
먼저 2023~2025년에 인구가 급감하는 1차 급감시기, 2035년경 인구가 다시 급감하는 2 차 급감시기가 그것이다.
20세 남자 인구는 2020년 33만 4,000명에서 2025년 23만 6,000명으로 5년 사이 에 약 30%가 감소한다.
이후 20세 남성 인구는 2035년까지 10여 년간 21만~23만여 명 선을 유지하다가 2040년 15만 5,000명, 2045년 12만 7,000명으로 급감한다.
즉, 20년 후인 2045년이 되면 20세 남자 인구는 지금의 절반 수준으로 감소한다.6)
인구감소는 단기간 복무하는 단기(短期) 의무병 충원에 직접적 영향을 준다.
20세 남자 인구인 병역자원은 신체검사를 통해 현역복무에 적합하다는 ‘현역판정’을 받 아야 하고, 이 중에서도 일부는 사회복무요원, 산업기능요원 등 대체복무로 빠져 나간다.
현역판정률은 신체검사에서 현역복무가 가능하다는 판정(1~4급)을 내리는 비율로 2020년까지 81% 수준을 유지하다 2021년부터 88%로 상향되었다.7)
따라서 20세 남자인구 중 현역으로 복무할 수 있는 ‘현역 가용자원’은 대략 2~4만 명을 뺀 규모가 된다.
이를 기준으로 군인력 전망을 재추계 해보면, 연간 현역 상비군으로 충원할 수 있는 자원은 2023년부터 2035년까지 19~21만 명 수준을 유지한다.
2035 년 이후 18만 명에서 매년 급감하여 2040년 12만여 명 이하로 떨어진다.
현재의 군 규모 및 병 복무기간 18개월을 유지한다고 가정하면, 이들이 모두 군에 와도 군 규모는 최대 30~35만 명이 되는 셈이다.8)
6) 조현숙. (2022. 2. 11.). “저출산 후폭풍…5년새 대학생 24% 병역대상 30% 줄어든다.” 중앙일보. https://www.joongang.co.kr/article/25047269#home. (검색일: 2022. 10. 3.).
7) ‘현역판정률’과 ‘현역판정기준’은 용어는 비슷하나 사실상 대조적인 개념으로 구분하여 이해할 필요 가 있다. ‘현역판정기준’은 신체검사 결과 현역복무가 적합하다고 판정하는 기준으로 신체조건, 체 질량, 정신건강 등 개별지표로 나뉜다. 이 기준에 따라 병역자원 중 결과적으로 현역으로 판정되는 인원비중을 ‘현역판정률’이라고 한다. 따라서 ‘현역판정기준’이 올라가면(상향) ‘현역판정률’은 떨 어지고, ‘현역판정기준’이 내려가면(하향) ‘현역판정률’은 올라간다.
8) 김관용. (2023. 5. 28.). “병력 40% 축소 불가피…2040년대 국군의 모습은?” 이데일리. https://n.news.naver.com/mnews/hotissue/article/018/0005495665?cid=1064733. (검색일: 2023. 6. 1.).
이렇게 인구감소가 군에 미치는 영향 은 가장 직접적이며 불가역적이라는 데에 문제의 심각성이 있다.
나. 군병력의 감축
그간 정부와 군에서는 인구감소에 대비하고 기술군 강화를 위해 수요 측면에 해당하는 군 규모를 단계적으로 조정해왔다.
유사기능 조정 및 부대 통폐합에 따라 군병력 구조를 조정해 왔으며, 첨단 과학기술의 활용이 확대되면서 일부 병력감축
도 추가로 가능해졌다.
이로써 상비군은 2018년 60만여 명에서 2022년 말 50만여 명이 되었다.
<표 1> 군 병력 규모 변화9)
구분 2018년 2022년
상비병력 59.9만 명(간부 20만, 병 40만) 50만 명(간부 20만, 병 30만)
민간인력 3.2만 명 5.5만 명
예비전력 275만 명 275만 명
(동원예비군) (130만 명) (95만 명)
9) 국방부. 국방백서 2022; 저출산고령사회위원회. (2022. 12. 28.). 보도자료: 인구구조 변화와 대응 방안”; 조관호. (2019). “미래 병력운영과 병역제도의 고민.” 자료를 토대로 재작성.
<표 1>에 따르면 현재 한국군의 병력구조는 간부 20만 명(장교 6.5만 명, 부사관 13.5만 명), 병 30만 명 정도로 구성되어 있다.
군 부대에서 군인과 같이 근무하는 민간인력(군무원, 무기계약직 포함)은 5.5만 명 정도로 증가했으며, 예비전력은 275 만 명에 달한다.
문제는 인구감소 추세를 반영하여 병력 수요를 계속 감축해왔음에도 불구하고 인구감소의 속도가 워낙 빠르고 그 충격이 예상보다 크다는 데 있다.
결과적으로 현재는 20세 남성의 대부분이 현역으로 복무하게 되어 병역자원의 수요-공급이 맞게 되는 일종의 ‘균형’ 상태로 가고 있다.
이러한 ‘병역자원의 수급 균형’ 상태는 2035년경까지 이어지지만 2035년 이후 인구가 다시 급격히 감소한다는 점에서 ‘불안정 균형’ 상태라고 할 수 있다.
다.간부 충원 위기와 초급 간부 부족 사태
인구위기가 국방에 미친 영향은 병사 수 감소에만 그치는 것이 아니다. 병 복무기 간이 18개월로 단축되기 시작하면서 상대적으로 복무기간이 긴 군 간부(장교 3년, 부사관 4년)의 지원율이 지속 하락 중이다.
여기에 2025년까지 단계적으로 추진중인 병 봉급 200만 원으로 인상은 간부 지원율에 적지 않은 타격을 줄 것으로 예상된다.
그간 병 복무기간 및 처우, 인권 문제 등 병사의 복무여건이 열악했던 것은 주지의 사실이다.
따라서 병 복무기간 단축 및 병 봉급 인상 정책이 추진된 것은 늦었지만 바람직한 일이다.
문제는 한국처럼 징병제하에서 병역의무자가 병으로 갈지 간부로 갈지 선택할 수 있는 시스템에서는 병사의 처우개선이 상대적으로 간부의 처우를 열악하게 만들 수 있다는 점이다.
병사에 집중한 처우개선이 급격하게 진행될수록 간부는 소외되고 있다고 인식되기 쉽다.
실제로 최근 간부 지원률은 장교 및 부사관 모집에서 모두 일관되게 하락하고 있다.
지난 5년간 남성 군 간부 지원인원 및 선발인원의 변화를 보면, 지원인원과 경쟁률이 모두 하락하였다.
보도에 의하면 2022년 학군･학사 장교 경쟁비(선발인원 대비 지원자의 비율)가 2015년의 절반 수준으로 하락했다.
학군 장교는 7년 만에 경쟁비가 4.8에서 2.4로, 학사 장교는 5.8에서 2.6으로 각각 떨어졌다.10)
10) 하채림･이상현. (2023. 3. 23.). “초급간부, 지원 반토막에 이직급증…병 보수 인상에 심화우려(종 합).” 연합뉴스. https://www.yna.co.kr/view/AKR20230323067151504. (검색일: 2023. 6. 1.).
간부 지원율 하락 경향은 2차 인구 급감시기인 2035년 이후 더 심각해질 것으로 보인다.
이 시기에 직업군인 충원이 더 어려워지는 이유는 급여 등 복무여건 측면도 있지만, 인구 감소시대에 사회에서도 일할 사람이 부족해 청년들이 민간 일자리와 직업군인 중 일자리를 선택할 수 있게 될 것이기 때문이다.
인력운영 측면에서 부사관 중 하사 운영률도 80~83% 내외로 저조한 상황이다.
저조한 초급간부 운영 률, 지원 인원과 경쟁률 감소는 필연적으로 직업군인의 자질에도 부정적 영향을 미칠 것으로 우려된다
2.그 간의 대응과 아쉬운 점
정부와 군에서는 수요 측면에서의 병력구조 즉 부대구조 개편과 공급 측면에서의 병역자원 확보를 동시에 추진해왔다.
먼저 군수요 측면에서 군부대 구조를 AI 등 첨단 과학기술 기반 병력구조로 개편하고 있다. 과학기술을 활용한 인력을 집중 충원하고 국방인력구조를 재설계하여 2025년까지 초급간부(중･소위, 하사) 정원 축소, 숙련도 높은 중간계급(중･소령, 중･상사) 정원 확대를 추진하고 있다.11)
공급 측면에서는 병역자원을 더 확보하기 위해 전의경･해경･소방원 등 전환복무요원 폐지를 완료했고, 상근예비역도 감축하고 있다.
이를 통해 지금까지 군에 복무하지 않던 현역자원을 최대한 군에서 활용할 것이다.
아울러 현역판정 기준을 하향하여 현역입영 인원을 최대한 확보하려 하고 있다.
아울러 최근 정부가 발표한 “국방혁신 4.0”에 따르면, 혁신의 목표는 “핵･미사일 같은 비대칭위협에 압도적으로 대응하고, 미래 전장환경에서 싸워 이길 수 있는 전투형 강군으로 거듭나는 것”이라고 강조했다.12)
11) 저출산고령사회위원회. (2022. 12. 28.). 보도자료: 인구구조 변화와 대응방안: 국방분야 대책 - 유･무인 복합전투체계의 부대구조･인력체계에 적합한 인력충원을 위해 과학기술 전문전투요원 등 모집병 확대(~2027) - 예비군부대 행정병 등 상근예비역 감축: 2022년 1.6만 명 -> 2025년 0.5만 명 - 초급간부(중･소위, 하사) 정원 축소(6.6 → 5.5만 명(△1.1만 명),), 중간계급(중･소령, 중･상사) 정원 확대(8.3 → 9.9만 명(+1.6만 명)) - 단기 비상근예비군제도 규모 확대(2022년 3.7천 명 → 2023년 4.4천 명) 및 장기 비상근예비군 신설(2022) 등 예비전력 내실화
12) 2023년 3월, 국방부는 국방혁신 4.0 기본계획을 발표하면서 “국방혁신 4.0은 핵･미사일 같은 비대 칭위협에 압도적으로 대응하고, 미래 전장환경에서 싸워 이길 수 있는 전투형 강군으로 거듭나는 것”이라며 “3군의 합동성과 장병들의 정신전력을 한층 더 강화하고, 전력증강체계 혁신을 통해 4차산업혁명 과학기술 기반의 첨단전력을 확보해 AI 과학기술강군을 육성하는 것”이라고 설명했 다.; 조선일보. (2023. 3. 3.). “군, 국방혁신 4.0 기본계획 발표.” https://biz.chosun.com/policy/politics/2023/03/03/PW6HP5ZFJJGI7NRBSO64FZ5BYM. (검색일: 2023. 6. 1.).
전투부대는 간부를 증원하여 전투 및 작전 숙련도를 강화하고, 비전투부대는 민간인력을 증원하여 전문성을 확보한다.
예비전력은 핵심 동원전력(동원사단, 동원보충대대)을 우선 정예화한다.
군에 간부와 민간인을 확대하고, 첨단과학기술 활용을 강화한다는 큰 방향을 유지 하면서 혁신을 가속화하고 있다고 평가할 수 있다. 정부의 일관된 혁신의지와 노력에도 불구하고 아쉬운 부분이 없지 않다.
먼저 병력구조 조정안은 추후에 작전 소요와 병력공급을 고려하여 군구조 개편방향을 재설계하기로 하였다.
20년 후인 2040년대까지 청년인구 감소는 이미 결정되어 있는 반면, 수요 측면에서 장기적 군 규모에 대해서는 신중한 검토가 진행중인 상황이다.
사실 수요 측면에서 군병력 규모를 조정하는 것은 부대구조와 작전개념 을 종합적으로 고려해야 하는 사안으로 결코 쉬운 일이 아니다.
공급 측면에서도 군에서는 장래에 현역판정률을 상향하는 것이 불가피한 측면이 없지 않겠으나, 사회적으로는 논란이 더 많을 수 있다.13)
13) 홍석희･김진. (2023. 3. 29.). “인구대책 가져오랬더니…“현역판정 늘리겠다”는 국방부.” 헤럴드경 제. http://news.heraldcorp.com/view.php?ud=20230328000124. (검색일: 2023. 6. 1.).
이렇게 한국군이 지향해야 할 국방혁신의 방향은 명확하나, 군인력 시스템 측면 에서는 여러 문제가 동시에 발생하고 있다.
앞서 언급한 사항과 현상적 문제들을 종합해볼 때, 우리 군은 인구위기로 어느 날 갑자기 큰 위기에 처한 것이라고 보기 어렵다.
단기간 의무로 복무하는 병사에 의존한 병력구조, 직업군인의 직업 불안정 성, 초급간부의 열악한 처우 문제가 누적되어왔다.
오랜 기간 징병제에 근간하여 설계된 병-부사관-장교의 군인력 시스템에 내재해있던 구조적 문제점을 인구감소 가 일종의 트리거(trigger, 총의 방아쇠)로 작용하여 직격했다고 봄이 더 타당할 것이다.
바야흐로 병역제도에 근간한 군인력정책을 새로 설계해야 하는 시점에 와있다.
Ⅳ. 강한 국방을 위한 군 인력 정책제안
1.기본방향
군 인력정책과 병역제도의 목표는 국가안보를 위해 우리 군에 필요한 병력 규모 와 수요를 설정한 후 이 수요에 맞는 우수인력을 적시에 충원하는 것이다.
또한 충원한 다음에는 이들을 적절히 훈련시키고, 복무과정을 통해 숙련도를 높여 더 우수한 군인과 국방인력으로 오래 복무할 수 있게 하는 것이 핵심이다.
병역자원의 수요-공급이라는 양적 문제 해결에서 더 나아가 군인의 자질 향상과 전투력 제고를 위한 질적 고민으로 전환해야 한다.
지금까지 한국의 군병력 구조는 기본적으로 6.25 전쟁 및 1953년 정전협정 시기 에 형성된 병력구조와 부대 주둔형태를 근간으로 큰 변화 없이 유지되어왔다.
끊임 없는 북한의 위협에 대응하기 위해 병력구조를 일정 수준 이상 유지해야 했고, 대규모 병력 유지를 위해 징병제가 합리적인 선택이었다(김신숙･박형준, 2016, p. 89).
즉 우리의 병역제도는 인구는 많고 예산은 부족했던 시기에 적합한 노동집약적 제도라고 할 수 있다.
문제는 징병제를 직업군인인 간부 충원에까지 복잡하게 연계한 데서 비롯되었다.
한국의 군인력 시스템은 병역의무자들이 병-부사관-장교 세 유형 중 선택하도록 설계되어있다.
간부에 지원하려면 일정 자격요건이 요구되지만, 병역의 의무를 이 행하는 것이 목적이라면 복무기간이 짧을수록 선호도가 높아진다.
직업군인이 목적 이라면 직업안정성과 복무여건이 좋아야 한다.
그런데 한국군에서는 직업군인의 복무여건이 좋지 않더라도 병사의 처우가 열악하여 지금까지 간부 충원에 큰 어려 움이 없었다.
병의 복무기간이 길었던 것도 상대적으로 간부를 선호하게 만든 요인 이었다.
그런데 병사의 처우가 급격히 개선되면서 상대적으로 직업군인의 매력이 떨어지고 있는 것이다.
이것이 바로 병역의 의무와 직업으로서의 군인이 복잡하게 혼재된 우리 군의 인력충원 시스템에 내재된 구조적 문제점이라 할 수 있다.
병역제도는 그 자체가 목적이 될 수 없으며, 수단으로서의 병역제도는 국가안보 와 강한 국방이라는 목적에 맞게 수정하고 보완하면 된다.
무엇보다 국방정책 설계 에 있어 인구감소는 국가적 수준의 현상이란 점을 간과해서는 안될 것이다.
즉, 군으로서는 군인 충원과 부대병력 유지가 큰 문제이지만, 동시에 사회에서는 대학, 기업, 공장, 소상공업 등 각종 분야에서 일할 사람이 부족해진다.
이러한 맥락에서 국방정책은 군의 요구뿐만 아니라 사회의 요구도 균형 있게 고려하지 않을 수 없다 는 데 정책당국자들의 어려움이 있다.
군인력 관련 최근의 논의는 인구감소가 문제이니 양적 측면에 집중해 청년 인구 공급을 어떻게 늘릴 것인지, 혹은 수요측면에서 병력 수요를 어떻게 줄일 것인지에 대한 검토가 주를 이루고 있다.
여기서 더 나아가 질적 측면에서 우리 국방인력의 자질을 높이려면 군 인력 구조를 어떻게 설계하고 어떻게 충원하고 유지해야 할것인지로 초점을 이동시킬 필요가 있다.
즉 국방 임무를 수행하는 인력의 구성, 군에 근무하는 인력의 모자이크를 바꾸고, 이들의 복무형태와 인력관리 시스템을 재설계해야 한다. 인력구성의 재설계에 따른 질적 변화가 군인으로 필요한 양적 수요에 영향을 미칠 수 있다.
이러한 기본방향 위에 이하에서는 병역자원의 수요 공급 구조와 관련한 정책 제안뿐만 아니라 ‘직업으로서의 군인’의 질적 향상을 위한 제안도 같이 제시하고자 한다.
2. 정책 제안
가.군 병력 수요 재검토
인구감소라는 제약요인과 첨단 과학기술 활용이라는 긍정적 수단을 토대로 수요 측면에서 군의 병력 규모 수준을 재판단하고, 궁극적으로 총체적 국방인력(Total Force) 관점에서 군인, 민간인력, 예비군의 최적 조합을 검토해야 한다.
병력 수요는 북한 등 전통적 안보위협, 작전개념, 국지전 대응 등 군의 대비태세에 입각하여 도출된다.
따라서 단순히 군에 올 사람, 즉 인력공급이 부족하다는 이유만으로 수요 를 줄이자는 주장은 타당하지 않다.
그런데 군에 올 병역자원이 부족하니 군 규모를 줄여야 한다는 공급발 군 감축 논리도 문제이지만, 마찬가지로 북한의 위협이 여전 하니 군병력 수요는 50만 명에서 줄일 수 없다는 병력 감축 불가 논리 역시 설득력 이 다소 떨어진다.
1953년 정전협정 체결 이래 북한의 위협은 줄어들지 않았고, 위협의 유형도 핵, 미사일, 사이버테러 등 다종다양해지고 있다.
그간 우리 군의 규모는 70만여 명에서 68만 명 수준을 유지해오다 국방개혁 등을 통해 50만 명까지 완만하게 감축해온 상태이다.
사실 군 병력이 감축된 것이 안보위협이 그만큼 감소했기 때문에 비례적 으로 진행된 것은 아니다.
북한의 위협과 작전개념이 우리 군의 적정 병력 규모를 판단하는데 가장 중요한 요소인 것은 분명하지만, 절대적 요소라고 하기는 어렵다.
다른 한편, 최첨단 과학기술을 군에 적용하기 위해서도 기존 군병력 수요를 원점에 서 재검토해야 한다.
과학기술의 발달로 인한 인력 수요는 다소 상충관계에 있다.
대표적으로 보병, 포병, 공병, 군수, 기지지원 등은 과학기술로 병력 절감 효과가 있을 것이다.
반면, 드론, 인공지능(AI), 로봇 등 첨단기술을 군에서 운용하기 위해 서는 전문인력이 더 필요해진다.
우리 군은 상충될 수도 있는 두 가지 과제에 직면해있다.
한편에서는 인구감소의 영향 및 기술과 장비의 대체에 따른 병력감축의 여건이 무르익고 있다.
반면 여전한 안보위협 및 첨단기술의 활용을 위한 추가인력의 필요성도 커지고 있다.
상반된 과제를 해결하기 위해서는 군에 근무하는 국방인력의 구성, 즉 인력 모자이크를 재구조화해야 한다.
군에서 첨단기술의 활용을 위해 필요한 인력이 반드시 군인일 필요는 없다.
즉, 군복을 입은 군인이 직접, 반드시 해야 하는 임무가 무엇인지 재평가하고, 그렇지 않은 분야는 군무원 등 민간인력으로 대체할 필요가 있다.
새로 설계할 인력 모자이크에서 군인은 난이도가 있는 전투 임무나 강도 높은 특수임무를 수행하는데 한정되어야 한다.
이는 전투임무를 하는 군인의 위험부담이 크고 상대적으로 군인의 충원, 교육훈련 및 유지에 민간인보다 재정부담이 크기 때문이다. 따라서 반드시 군인이 해야 하는 임무를 제외하고는 민간인력이나 외부 아웃소싱으로 분산할 필요가 있다.
국방행정 분야의 연구(이학기 외, 2018)에서도 기술 활용에 의해 20% 정도의 인력대체가 가능함을 보여준 바 있다.
특히 기존에 군인이 수행하던 임무 중 비전투 분야는 처음부터 군무원 등 민간인력으로 대체하 는 것이 더 효율적일 수 있다.
나.총체적 국방인력 관리
군에서 일하는 인력구성을 다양화하고, 이들을 하나의 체계 안에서 관리하는 총체적 국방인력 관리체계가 필요하다. 앞서 군병력 수요 검토가 양적 측면에서의 검토라면, 인적구성의 재설계는 질적 측면에서의 검토이다.
이는 정규군, 민간인력, 예비군을 통합한 국방인력 시스템 구축을 의미한다.
총체적 국방인력 관리의 측면 에서 보면 양적 측면의 군 병력 수요와 질적 측면의 인력 구성 재설계는 깊이 연계되 어 있다.
법제도적으로 그간 우리 군은 병력 수요 논의시 60만 명, 혹은 50만여 명이 필요 하다고 할 때 이들을 모두 현역 군인으로 산정해왔다는 점에 주목할 필요가 있다.
국방개혁법에도 군인의 정원 규모를 명시해왔다.14)
그러나 선진국의 국방인력 구성 에서 알 수 있듯이 군에는 군인만 근무하고 있는 것이 아니며, 군인과 민간인이 같이 일한다.
우선 군 인력관리 체계를 ‘군인(Military Manpower)’이라는 협의의 개념에서 벗어나 ‘국방인력(Defense Manpower)’이라는 광의의 개념으로 확장할 필요가 있다.
여기서 ‘국방인력’이란 상비군을 포함하여 국방분야 기관 및 군에 고용되어 근무하는 인력을 통칭한다.
국방인력 구성 자체를 재설계하고 “총체전력” 차원에서 운용을 효율화하면 순수한 군인 수요 자체가 바뀔 수 있다.
즉, 인력구성의 재설계에 따른 질적 변화가 군인으로 필요한 양적 수요에 영향을 미칠 수 있다.
신다윗･정철우(2016, p. 4)도 선행연구에서 상비군과 예비군을 통합한 “총체전력 (Total Force)”개념의 도입을 촉구한 바 있다.15)
미국은 1973년 모병제로 전환한 이래 시행착오를 거치면서 기존 군인 중심의 국방인력을 총체전력 개념으로 통합발 전시켰다.
상비군, 예비군, 민간인력을 통합하여 매년 국방인력 운영성과를 분석한 보고서(Defense Manpower Requirements)를 공개하고 있다.
국방인력의 구성에 대한 이해를 돕기 위해 <표 2>에서 주요국의 국방인력 구조를 인용하였다.
먼저 총인구 대비 상비군의 규모에서 한국이 큰 것은 단편적으로 비교 하거나 평가하기 어렵다.
이는 각국이 직면한 안보위협, 육해공군 등 각군 작전 운영 개념이 다를 수 있기 때문이다.
오히려 <표 2>에서 주목할 점은 상비군 대비 예비군 비중과 군내 민간인력의 비중이 선진국과 비교할 때 큰 차이가 난다는 점이 다. 먼저 우리군은 상비군 대비 예비군의 인력비중이 현저히 높아 외형상 예비전력 이 강한 것처럼 보일 수 있다.
그러나 이는 역설적으로 예비군의 훈련 등 실질적 준비태세 강화 및 정예화에 부담을 줄 수 있다.
반면 군내 민간인력 규모 면에서 한국은 선진국보다 현저히 낮은 수준이다.
자료마다 일부 차이가 있지만 대개 미국 56%, 독일 44%, 프랑스 30%, 영국 38% 수준으로 본다.
이미 미군의 경우 군에서 군인과 같이 일하는 민간인력의 비율이 총 국방인력의 과반을 넘어섰다.
군에 근무 하는 민간인을 지칭하는 용어는 국가별로 다르나, 외국에서는 ‘civilians’, 한국에서 는 군무원인사법에 따른 ‘군무원’으로 칭한다.
우리 군 내 민간인력이 2018년 3.2만 명에서 2022년 5.5만 명으로 국방인력의 7% 수준까지 증가했지만, 선진국과 비교 할 때 턱없이 낮은 수준이다.
<표 2> 주요 국가의 국방인력 구조
미국 유럽 한국
총인구 대비 상비군 0.4% 0.2%~0.3% 1%
상비군 대비 예비군 60% 20 수준 560%
군내(內) 민간인력 56% 30%~44% 수준 7.2%
* 출처: 조관호. (2019). “미래 병력운영과 병역제도의 고민.” 토대로 재작성
우리 군의 국방인력의 구성을 재설계함에 있어 최우선 기준은 반드시 군인이 수행해야 할 임무가 무엇인지 필요최소한의 원칙에 입각하여 판단해야한다는 점이 다.
기존 군인이 수행하던 임무 중 비전투분야나 지원분야를 민간인력으로 대체하 고, 민간기업이나 서비스로 아웃소싱이 가능한 분야는 최대한 늘릴 필요가 있다.
총체적 국방인력 체계로 관리하기 위해서는 현행 법령체계를 개선할 필요가 있 다.
현재 상비병력은 국군 총정원으로 엄격하게 50만 명 정원을 관리하는 반면, 군무원과 예비군의 정원은 군인처럼 엄격한 제한이 없다.
또한 임무분야도 국방개 혁법 시행령 제8조에 민간인력(군무원) 활용대상은 원칙적으로 군수, 행정, 교육훈 련 분야로 한정되어 있다.
군무원인사법에서도 일반군무원은 기술, 연구, 예비전력 관리 또는 행정관리에 대한 업무를 수행하도록 제한되어 있다.
군인 직위 중에서도 비전투 분야는 합리적 범위 안에서 군무원의 임무로 조정할 필요가 있다.
대표적으로 행정, 군수, 시설, 정보, 교육 등 지원 분야가 대상이 될수 있다.
이 경우 군인 직위 중 비전투 임무 분야와 법상 완전히 군무원 직위로 구분된 행정 분야가 상호 중첩될 가능성이 높고, 군무원의 임무분야를 확대하려고 해도 기존 법령이 장애가 될 수 있다.
군인의 임무를 유연하게 조정하려고 해도 법령상 군인 수를 국방개혁법에서 50만 명으로 명시적으로 정하고 있는 이상 효율 적 조정이 어렵다.16)
16) 김승욱. (2023. 7. 8.). “인구절벽 직면한 군, 관련법 ‘상비병력 50만명 목표’삭제.” 연합뉴스. https://www.yna.co.kr/view/AKR20230708030700504. (검색일: 2023. 7. 8.). 이와 관련하여 최근 정부에서도 국방개혁법상 50만 명으로 명기된 군인 정원 및 여군비율 목표치를 삭제하는 방안을 추진하고 있다는 점은 긍정적이다. 2023년 7월 8일 국방부에 따르면, 현재 '국방개혁에 관한 법률' 제25조 제1항은 ‘국군의 상비병력 규모는 군구조의 개편과 연계하여 2020년까지 50만 명 수준을 목표로 한다’로 돼 있으나 ‘가용자원을 고려하여 안보위협에 대응이 가능한 범위 내에서 적정 수준 을 유지하도록 한다’로 수정한 개정법률안을 입법예고하였다. 개정을 추진하는 초기 단계이므로 향후 국회에서의 입법논의 과정과 진행상황을 지켜볼 필요가 있다(필자 주).
따라서 이들을 “총체적 국방인력”으로 통합하여 하나의 조직, 예산, 인사관리 체계에서 관리해야 최적의 인력설계를 할 수 있다.
한편 스위스 같은 안보 강소국 사례에서 알 수 있듯이 상비군의 축소와 예비군의 강화는 동전의 양면이라 할 수 있다.
평상시 비상계획 및 예비군 동원체계가 확고히 자리 잡고 있지 않으면 상비군을 줄이기 어렵기 때문이다.
대부분의 선진국은 상비 군은 필요한 적정병력을 최소한으로 유지하되 예비군 훈련 및 긴급 동원시스템을 발전시켜왔다.
한정된 인구와 재정자원을 토대로 군은 사회와 타협하며 군구조 및 작전개념을 발전시켜온 것이다.
반면 한국에서 예비군은 예산편성, 교육훈련, 훈련장비 및 기본화기 등 모든 측면에서 후순위에 위치해왔다는 점을 부인하기 어렵다.
비용효과 측면에서 예비군의 병력 규모와 운영개념을 재검토해 볼 필요가 있다.
다.전문 병사제의 도입
징병제를 유지하는 가운데 강한 국방력을 구축하기 위해서는 병사 집단에서 징집 병 외에 더 오래 복무하는 전문병사제 도입이 시급하다.
이는 병사 집단을 짧게 복무하는 징집병과 계약에 의해 좀더 오래 복무하는 전문병사로 나눔을 의미한다.
군인의 전투력은 개개인의 능력뿐만 아니라 오래 복무함으로써 체득하는 숫련도와 숙련군인에 의해 조직에 축적되는 학습지식에 의존한다.
이는 군인의 하위계급 을 구성하는 병사집단도 마찬가지이다.
현재처럼 18개월 복무하는 병사가 아무리 많고 우수해도, 군의 전투력은 군에 오래 복무하는 숙련도 높은 직업군인이 얼마나 많고 우수하냐에 따라 좌우된다.
병사집단에서 전문성과 숙련도를 확보하는 핵심은 병사의 순환율을 낮추는데 달려있다.
한해 동안 입영해야 하는 인원은 복무기간에 따른 순환율에 영향을 받는다.
복무기간이 짧아질수록 매년 병사가 자주 바뀌게 되어 병 순환율이 높아진다.
병 순환율이 높아지면 매년 병 입대인원이 증가하고 그러면 매년 20세 병역자원의 수에 절대적으로 의존할 수 밖에 없다.
즉 현재처럼 18개월 복무하는 병사 집단 30만 명을 유지하려면 매년 20만 명이 안정적으로 징집돼야 한다.
매년 병사의 3분의 2가 바뀌어 순환율이 매우 높은 셈이다.
그러나 30만 명에 달하는 징집병들의 복무기간을 연장하는 것은 결코 쉬운 문제가 아니다.
이는 군의 필요유무와 별개로 대학, 취업, 노동시장의 유연성, 결혼, 심지어 출산율 에까지 전반적으로 영향을 미치는 문제이기 때문이다.
따라서 현재처럼 18개월형 징집병 단기병사를 유지하는 가운데 병사의 순환율을 낮추려면 3~4년 복무하는 계약형 전문병사도 운용해야 한다.
예를 들어 병사 집단 30만명 중 10%를 전문병(3년)으로 안정적으로 운영하게 된다면 매년 입영인원은 기본 징집병 18만 명(1.5년 복무) + 전문병 1만 명(3년 복무)으로 19만 명이면 된다.
<표 3>에 연간 입영인원 계산식을 상술하였다. 최초 3년 동안은 전문병이 매년 1만 명에서 3만 명이 될 때까지 누적 모집해야 한다.
<표 3> 병사 규모와 매년 입영인원 추정(전문병사 3만 명 가정 시)
총 병사규모 = 전문병 3만 명 + 징집병 27만 명 = 30만 명
↓ ↓ ↓
연간 입영인원 = 전문병 1만(3만÷3년) + 징집병 18만(27만÷1.5년) = 19만 명
마찬가지로 <표 4>에서처럼 매년 전문병을 2만 명 정도 충원할 수 있다면 3년 후 6만 명으로 병 집단의 20%를 안정적으로 운용할 수 있다.
이 경우 매년 징집해야 하는 징집병은 16만 명(1.5년 복무)으로 줄어든다.
<표 4> 병사 규모와 매년 입영인원 추정(전문병사 6만 명 가정 시)
총 병사규모 = 전문병 6만 명 + 징집병 24만 명 = 30만 명
↓ ↓ ↓
연간 입영인원 = 전문병 2만(6만÷3년) + 징집병 16만(24만÷1.5년) = 18만 명
외형상 양적 측면에서는 연간 군입대자 수의 감축효과가 크게 드러나지 않는다.
각각 현재 매년 20만 명이 입영하는 상황에서 1만 명이나 2만 명 정도만 줄어드는 정도이다.
그러나 군으로서는 급격한 감축 대신에 연간 입영 인원을 1~2만 명 수준 으로 안정적으로 줄일 수 있고, 동시에 군인력의 질적 향상에 적쟎은 변화를 줄 수 있다.
즉 병사 집단 30만 명 중 10%~20% 정도가 안정적인 전문병사/병장 그룹으 로 항상 두텁게 형성되어 있어 신규 교육훈련의 부담을 줄일 수 있다.
숙련도 높은 전문병 그룹이 병사 임무 중 높은 숙련도를 요하는 임무를 맡게 됨으로써 간부의 부대관리 부담도 줄어든다.
이들이 대개 병장이나 분대장의 역할도 수행할 수 있다
. 전문병사제가 잘 정착된다면 인력공급 측면에서 병사의 양과 질을 모두 확보할 수 있는 대안이다.
전문병사제 정책도입과 관련하여 항상 반면교사로 인용되는 것이 유급지원병 제도 실패사례이다.
2008년 유급지원병이란 명칭으로 시작된 이 제도는 그간 일부 제도개선을 통해 운영율이 2017년 45%에서 2022년 75%(정원 8,490명 중 6,256명 운영)까지 높아졌다.
2020년 병역법을 개정하여 ‘임기제부사관’으로 명칭을 변경하 고, 병사로 복무하다 연장복무를 통해 하사가 되면 하사와 동일한 보수를 받을 수 있도록 보수체계 규정도 개정했다.17)
17) ｢임기제부사관제 운영규정 개정｣ (대통령령 제31799호, 2021. 6. 22., 전부개정)
그럼에도 불구하고 운영성과가 저조하고 제도상 유사한 측면이 많아 유급지원병의 실패사례는 전문병사제를 도입할 수 없는 근거로 인용되어 왔다.
따라서 계약형 전문병제도를 도입하기 위해서는 기존 유급 지원병 제도의 사례분석에서 출발해야 한다.
유급지원병 제도가 성공적으로 안착하지 못한 데는 다양한 이유가 있다.
2008년 최초 유급지원병 제도도입 당시의 제도 설계상 문제뿐만 아니라 동시에 추진한 다른 정책이 가져온 외부효과에도 원인이 있었다.
첫째, 정책설계 측면에서 유급지 원병은 병 복무 시 병 봉급만 주었고, 하사로 연장되어도 장기복무를 보장하지 않았다.
그나마 40% 정도의 운영률이 나온 것도 처음 병 입대시 유급지원병으로 지원하면 번복하기 어렵게 한 규정에 기댄 측면이 컸다.
이는 처음부터 합리적 정책설계로 보기 어려운 제도였다.
금전적 측면과 직업 안정성 두 측면에서 정책설 계에 문제가 있었다.
둘째, 2008년 유급지원병 제도를 처음 도입하면서 동시에 병 복무기간 단축을 시작하였다.
기존 징집병의 복무기간을 단축하기로 하자 병역의무 자들은 새로운 제도보다는 복무기간이 짧아지는 징집병을 더 선호하게 되었다.
조관호(2019, p. 11)도 유사하게 원인분석을 한 바 있다.
요약하면, 정책 설계 자체 의 문제와 다른 정책과의 충돌 문제 때문에 지원율과 운영율이 낮은 것인데, 오히려 지원율이 낮으니까 이와 유사한 전문병사 제도도 실현 가능성이 없다는 논거로 인용되어온 것이다.18)
따라서 현재의 유급지원병을 합리적으로 재설계해 전문병사 제도로 업그레이드 할 필요가 있다.
징집병보다 더 오래 복무하는 전문병사로 유인하기 위해서는 보수, 계약기간 및 이후 직업안정성이 정책설계의 핵심이 될 것이다.
보수 측면은 이미 병 봉급을 200만 원으로 상향하기로 한 이상 더 이상 큰 유인이 되기 어려워졌다.
추가적으로 계약기간 만료 시 대학학자금 지원이나 연금 혜택 등을 더 고려해볼 수 있다.
계약 복무기간은 3년에서 시작하고 전문병이 복무완료후 부사관으로 임관 시 하사기간을 단축해줄 수도 있다.19)
18) 2015년 국회 국방위에서 주최한 전문병사 관련 토론회에서 당시 전문병사제 도입을 주장하는 측 (이주호 현 교육부장관, 전 KDI 교수)에 대응하여 정부 측에서는 유급지원병 실패사례를 반대의 근거로 제시한 바 있다.
19) 계약형 전문병사의 계약 복무기간은 처음에는 3년 정도가 적절할 것이다. 4년으로 하게 되면 부사 관 의무복무기간과 같아져 지원자 자체가 적거나 처음부터 부사관을 지원할 가능성이 더 커지기 때문이다. 반면 3년으로 정하면, 전문병 지원자는 증가할 수 있으나 부사관 지원 인원이 줄어들어 부사관 인력확보에 부정적인 영향이 있을 것이다.
직업안정성 측면에서 처음부터 장기를 보장 하는 특전을 줄 필요가 있다. 과도기적으로는 현재처럼 처음부터 부사관으로 지원하는 사람과 전문병에서 시 작해 부사관으로 들어오는 사람으로 임관경로와 관리체계를 구분하되 궁극적으로는 전문병으로 복무한 군인을 중심으로 부사관 진입경로를 단순화할 필요가 있다.
미국이나 영국 등 모병제 국가는 모두 이런 형태를 취한다.
사실 모병제 국가에서 대개 병과 부사관을 단일계급체계로 충원･관리하는 이유는 합리적 제도설계의 결 과이다.
자발적 지원에 의해 직업군인을 선택하게 되면 개인은 병보다는 부사관을 선호할 것이며, 그러면 병사집단을 안정적으로 운용할 수 없게 된다.
때문에 병사로 먼저 복무하도록 하고 부사관은 지원자에 한해 진급개념으로 운용하는 것이 합리적 이다.
더 나아가 이스라엘은 징병제 국가임에도 불구하고, 장교나 부사관 모두 일단 병사로 입대해 병역의 의무를 다한 군인 중 선별하여 간부로 진급하는 체계로 운용 하고 있다.
전문병사제 성공의 관건은 지원자를 안정적으로 획득하는데 있으므로 지금부터 다양한 유인책을 설계해 시범운영할 것을 제안한다. 또한 지원에 의한 전문병사 제도를 도입하게 되면 군인력 관리 체계가 더 복잡해질 것이므로 궁극적으로는 병+ 부사관 통합계급체계로의 전환이 불가피할 것이다.
다만 지금까지 부사관의 60% 정도가 장기복무 직업군인을 희망하고 있어 과도기적으로 전문병사 제도의 정착 속도와 연계하여 점진적으로 제도통합을 추진하는 것이 바람직할 것으로 보인다.
라.직업군인의 직업 안정성 강화
마지막으로 군인의 직업안정성을 강화하고 이들에 대한 투자를 대폭 늘려야 한 다.
정부에서도 군인의 처우개선을 위해 많은 노력을 계속해 왔으나, 일반사회나 다른 직업군의 노동조건이 향상되는 것에 비해 군인의 직업안정성과 처우는 기대만 큼 나아지고 있지 않은 실정이다.
최근 5년간 장교와 부사관 획득인원은 평균적으로 연간 17,500여 명 수준이다.
직업안정성 측면에서 보면 장교 임관자 중 장기복무 선발율은 28%, 부사관 임관자 중 장기복무 선발율은 50% 수준에 불과하다.
장기복무란 병역의 의무 기간을 마치 고 장기복무하는 직업군인으로 선발된다는 의미이다.
문제는 장기복무 선발율 자체 도 낮을 뿐 아니라 장기복무에 선발되었다고 해서 이것이 소령이나 중령까지 일정기간을 안정적으로 보장해주는 것이 아니라는 점이다.
군인사법상 장교의 경우 3년간 단기복무 장교(소위에서 중위)로 복무하다 이후 대위, 소령, 중령 등 매 계급 마다 진급심사에서 선발되어야 한다.
군인사법상 매 계급마다 계급정년제와 근속정 년제를 적용하여 선발되지 않으면 전역해야 한다.
이는 사실상 군조직의 하위 계층 부터 상위 계층까지 모두를 비정규직으로 활용하고 있는 것과 다름 아니다.
특히 장교집단 중 일선 현장에서 가장 중추적 역할을 하고 있는 계급이 대개 소령에서 중령까지이다.
그런데 이들 중간 간부들도 진급되지 않으면 군에서 전역하도록 되어 있어 직업의 불안정성이 과도하게 높다.
병 순환율에 입각해 설명한다면, 간부 는 직업군인인데도 안정성보다 순환율을 더 높이고 있는 셈이다.
뿐만 아니라 민간사회에 비해 현저히 낮은 군인 정년도 문제이다.
경제성장과 의료기술의 발달에 따라 성인의 신체나이는 이미 기존 나이 체계나 정년개념에 맞지 않는다.
한국의 다양한 직업군 중 유독 군인 직종에서만 짧은 계급정년과 나이에 따른 근속정년을 유지하고 있는 것은 시대흐름에 부합하지 않는다.
대표적 으로 소령은 45세라는 짧은 정년과 낮은 상위계급 진출율(56%)로 인해 다수의 숙련된 장교들이 조기에 전역할 수밖에 없어 직업안정성이 매우 낮았다. 소령 정년 45세는 한 가구에서 자녀가 어려 생애 최대 지출시기에 해당한다.
더욱이 30대 중후반에서 40대 초반에 군문을 나서 사회에 나가게 되면 민간사회와의 업무 호환 성 결여로 재취업도 여의치 않은 상황이다.
한 언론보도에 의하면 소령 중 중령으로 진급하는 비율은 매년 20% 남짓이다.
소령 상당수가 중령 승진에 실패해 생애 주기상 자녀 양육과 부모 부양으로 가장 지출이 많은 40대 중반에 퇴직하게 되는 것이다.
그나마 최근 군인사법 개정안이 국회에서 의결되어 소령의 계급 정년이 2024년 1월 1일부터 45세에서 50세로 5년 연장된 것은 다행이다.20)
20) 박수윤. (2023. 6. 13.). “소령, 중령 진급 못해도 50세까지 복무…정년 5년 연장.” 연합뉴스. https://www.yna.co.kr/view/AKR20230613113100504. (검색일: 2023. 6. 15.): 이번 개정안은 소령 계급에만 국한되지만 군인의 정년이 일부라도 연장된 것이 1993년 이후 31년 만이니 정년연장이 얼마나 어려운 문제인지 가히 짐작할 수 있다(필자 주).
다만 소령 정년 연장만으로 직업군인의 직업안정성을 올리기에는 역부족이다.
민간사회에서 도 고령화에 따라 60세 정년퇴직 시스템을 뒤로 늦추는 것이 필요하다는 공감대가 형성된 지 오래다.
미래 군인력 정책설계는 현재의 불완전한 장기복무 시스템과 불안정한 직업안정 성을 보강하는 방향으로 설계해야 한다.
궁극적으로 변화하는 사회환경 속에서 직업군인의 계급별 정년 체계와 민간보다 현저히 빠른 정년 그 자체를 재설계해야 한다.
다만 한 번에 모든 계급의 계급정년과 근속정년을 없앨 경우 모든 계급에서 진급적체와 초과인력 상태가 벌어질 수 있기 때문에 신중하고 세밀한 로드맵이 필요하다.
이 과정에서 진급과 근속 간에 적절한 균형을 찾는 것도 필요하다.
다행히 현재 부사관은 일단 장기복무자로 선발되면 상사까지는 근속진급제도를 통해 53세 까지 정년이 보장되고 있다.
장교들도 중간간부까지는 근속진급을 허용하고 있는 경찰 모델을 따라 특별한 문제가 없는 한 중간계급까지는 근속진급할 수 있도록 하는 방안도 고려해 볼 수 있다.
이외에도 직업군인의 직업안정성을 강화하기 위해 서는 초급간부들의 처우개선이 필수적이다.
숙소, 근무여건, 급여, 각종 수당의 현실 화가 중요하며, 무엇보다 장기복무를 보장할 수 있도록 인사제도 개선이 필요할 것으로 보인다.
Ⅴ.결론
최근 미 육군총장 맥콘빌 대장이 한 기고문에서 군대를 만드는 것은 결국 사람이 라는 신념하에 “사람에 대한 투자(People First)”의 중요성을 강조한 바 있다.
군이 최첨단 무기체계로 무장해도 실제 전투를 수행하는 사람, 즉 군인에게 투자하지 않으면 아무 소용이 없다.
우수한 직업군인을 확보하고 이들이 안정적 여건에서 최상의 전투력을 발휘할 수 있도록 지속적으로 투자해야 함을 강조한 것이다. 지금 우리군은 병역자원으로서의 인구가 부족하니 이를 어떻게 충족할 것인가 하는 양적 고민에 집중하고 있다.
북한의 위협이 항존하고 있는 가운데 사실 이러한 검토조차 결코 쉬운 일이 아니다.
그러나 직업군인의 복무여건을 높이고 이들의 자질과 전투력을 올리기 위한 질적 고민도 동시에 추진하는 것이 바람직하다.
혹자는 당장 병력 충원 자체가 문제이니 양적 문제를 먼저 해결하고 질적 측면의 군 인력 구조개편은 그 다음 순차적으로 해결하자고도 할 수 있다.
그러나 필자는 군 인력의 구성 다변화, 직업성 강화 등의 질적 전환이 동시에 진행되어야 하며, 이를 통해 군인 개개인의 전투력을 강화함으로써 궁극적으로는 군인의 양적 부족문 제를 해결할 수 있다는 입장이다.
이를 위해 본문에서 군병력 수요 재검토, 총체적 국방인력 관리, 계약형 전문병사 제 도입, 직업군인의 직업안정성 강화 등을 주요 개선책으로 제안하였다.
이들 정책 제안들은 별개의 제안이라기 보다 총체적 국방인력 관점에서 상호 연결되어 있다.
미래에는 복무기간이 긴 계약형 전문병사와 정년보장형 직업군인 중심 정규군으로 군인력 구조가 개선되어야 한다.
병사집단은 병역의 의무로 징집되는 의무병을 근간으로 하되, 더 오래 근무하는 전문병사 그룹을 집중관리 해야 한다.
이들 전문병 사 중심으로 장기복무 보장형 군인 충원 시스템으로 발전시킬 수 있다.
직업군인의 경우 현재의 짧은 정년과 계급정년제는 합리적 수준에서 완화할 필요가 있다.
궁극 적으로는 ‘상비병력’ 수요의 조정과 ‘총체적 국방인력정책’으로의 전환이 중요하 다. 부대편성체제 효율화, 자동화 및 무인화, 과학기술을 활용한다면 병력을 절감하 고 지원부대의 민간인력 확대 등을 통해 군병력 수요 자체를 조정할 수 있을 것이다.
즉 국방 임무를 수행하는 국방인력의 모자이크, 즉 인력구성과 운용체계 자체를 재설계하게 되면 순수한 군인 수요 자체가 바뀔 수도 있다. 정책개선 시기도 중요하다.
위 정책제안들의 적용시기로 2차 인구급감 시기인 2030년대 중반에 시작하면 기대하는 효과를 거두기 어려울 것이다. 정책실행 측면 에서 군 수요와 공급 양측면에서 미래 환경에 부합하는 정책대안을 신중하게 설계 하되, 지금부터 2030년대 중반까지 최소 10년간 충분한 기간을 두고 시범운용 해보 는 방안을 제안한다.
왜냐하면 시범운용 과정에서 전문병사 지원율과 유인조건, 초급간부 처우개선, 장교와 부사관 등 직업군인의 인사관리 체계, 과학기술군 육성 방안 등을 점검하고 시행착오가 생기면 수정 보완할 최소한의 시간이 필요하기 때문이다.
바야흐로 인구감소의 충격으로 한정된 인구를 대상으로 군과 사회가 경쟁해야 하는 시기가 다가오고 있다.
지속가능한 국방, 강한 국방력 유지를 위해서는 병역제 도를 넘어선 군인력 시스템과 국방정책의 재설계가 필요한 시점이다.
기본적으로 우리 군대는 사회에서 많은 인력을 충원할 수밖에 없는 구조이기 때문에 군과 사회 와의 관계, 현 세대와 미래세대의 공존을 끊임없이 고민해야 한다.
바로 이 지속가능 성의 측면에서 새로운 정책설계가 필요하다.
그렇지 않으면, 지금까지 징병제 위에 서 충분한 인구의 혜택을 가장 많이 받아온 군이 인구감소의 타격을 가장 먼저, 가장 직접적으로 받게 될지도 모른다
참고문헌
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Abstract
Designing Military Manpower Policies for a Strong Defense in a Time of Demographic Decline
This paper examines the impact of South Korea's rapidly declining population on its defense capabilities and suggests policies to design military manpower system for sustainable defense.
The rapid population decline is adversely affecting the entire military manpower system of R.O.K. based on the conscription system.
As a result, we are focusing on solving the shortage of military resources from the quantitative per- spective, including the supply and demand of military resources.
In addition to that, I believe that in order to increase combat capability, we must simultaneously improve the quality of defense personnel.
To meet this end, I propose a through review of the demand for military personnel, total defense manpower management system, introduction of a contractual soldier system, and strengthening the job security of professional soldiers as major policy designs.
Keywords: military service system, military personnel, defense policy, demographic decline, total defense force, reserves
국방정책연구 2023년 겨울(39-4) 통권 제142호
논문 접수: 2023년 11월 24일 논문 수정: 2024년 1월 8일 게재 확정: 2024년 1월 8일
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