핵확장억제의 역사와 쟁점 : 미국의 對유럽 확장억제 사례와 함의/손한별.국방大

Ⅰ. 서 론

Ⅱ. 확장억제의 개념과 유형

Ⅲ. 미국의 對 유럽 확장억제

Ⅳ. 한미동맹에 주는 함의

Ⅴ. 결 론

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◀ 국문 초록 ▶

본 논문은 나토(NATO)를 사례로 하여 “미국 확장억제의 신뢰성에 대한 쟁점은 무엇이며, 이를 어떻게 극복할 것인가”를 분석한다. 이를 위해 미국의 유럽에 대 한 확장억제 전략은 무엇이었으며, 나토 동맹국들은 어떤 우려와 요구를 가지고 있었는지를 살펴본다.

나토의 확장억제 사례는 아시아, 특히 북핵에 직면한 한미 동맹과 분명한 차이점을 가지기도 하지만, 미국이라는 동맹국과의 협의과정에서 도출되는 쟁점과 교훈을 통해 향후 발전방향과 과제를 도출할 수 있기 때문이다.

나토는 75년의 역사 속에서 세계 최대 핵무기 보유국인 러시아는 위협을 억제하 기 위해, 현재 32개 국까지 늘어난 회원국들의 다양한 국가이익과 정책을 조정해 왔다.

현재 배치된 100여 기의 전술핵무기와 핵기획그룹(NPG)은 미국의 자동개 입을 공약하면서 상대를 억제하고 동맹국에 보증을 제공하는 역할을 해왔지만, 위협인식의 비대칭성, 핵무기의 역할에 대한 상이한 인식, 정책선호와 우선순위, 억제와 보증의 딜레마, 핵과 재래식 전력의 통합 등의 도전요인을 그대로 갖고 있다.

한국 역시 미국이 제공하는 확장억제의 신뢰성을 제고하고, 통합된 억제력 으로 작동하도록 하기 위해서는 나토로부터의 교훈을 참고할 필요가 있다.

본 논문은 핵위협 시나리오 및 대응옵션 개발, 선명한 선언정책, 전략적 통합성, 복합 위기관리체계 정비, 핵억제태세 공동검토, 군사 수준의 핵전략기획을 향후 발전 과제로 제시하였다.

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주제어 : 북대서양조약기구, 나토, 확장억제, 한미동맹, 보증공약, 핵협의그룹

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Ⅰ. 서 론

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2023년 12월 15일, 미국 워싱턴DC에서 제2차 한미 핵협의그룹(Nuclear Consultative Group, NCG) 회의가 열렸다. 4월에 한미 정상이 채택한 6개의 공동성명 중 미국의 확장억제 공약과 한국의 NPT 준수 의지를 표명한 ‘워싱턴 선언’의 결과로 창설된 NCG가 정착되고 있음을 보여주는 것이다. 서울에서 열린 제1차 회의에서는 북핵 위협에 대한 공동대응을 위한 체계와 절차를 마련하는 데 중점을 두었다면, 제2 차 회의는 향후 6개월 간의 실행계획을 수립하였다. 한미 양국은 이번 NCG 회의에서 지침, 보안 및 정보공유 절차, 위기시 및 전시 핵협의 절차, 핵 및 전략기획, 한미 핵 및 재래식 통합(CNI), 전략적 메시지, 연습 ‧ 시뮬레이션 ‧ 활동, 위험감소 조치 등의 논 의가 실질적인 진전을 이루었다고 평가했다.1)

 

1) 대한민국 대통령실 보도자료, “12/15(금) NCG 공동언론성명(비공식국문번역문),” (2023.12.16.), https://www.president.go.kr/newsroom/press/yCPK2P1b(검색일: 2024.1.10).

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김태효 국가안보실 1차장은 언론 인터 뷰에서 NCG를 통해 ‘한미 일체형 확장억제체계’로 나아가고 있다고 강조했다.

NCG에 대한 관심은 자연스럽게 북대서양조약기구(North Atlantic Treaty Organization, NATO, 이하 나토)의 핵기획그룹(Nuclear Planning Group, NPG)으 로 이어진다.

미국이 공히 유럽과 아시아에 확장억제를 제공하고 있고, 핵확장억제와 관련한 공동기획체계가 가지는 유사성 때문이다.

금까지 미국의 아시아 확장억제는 재래식 분야에 집중되었기 때문에, 증가하는 역내 핵위협을 억제하기 위해 보다 ‘강력 한’ 확장억제가 필요해졌다.

북한의 핵위협 고도화에 따라 한국의 조야에서는 한국의 자체 핵무장을 통해 직접 억제력을 확보하는 방안도 꾸준히 제기되었지만, 미국의 전 술핵무기를 전진배치함으로써 신뢰성을 높이거나, 나토 모델을 적용한 “핵공유”가 현 실적인 대안으로 제시되어 왔다.

NCG는 NPG와 달리 전술핵무기가 배치되지는 않았 지만 핵무기 운용에 대한 긴밀한 협의를 한다는 점에서 ‘사실상의’ 핵공유 유형의 하나 로 평가된다.2)

NCG를 설명하는 과정에서 이미 운영되고 있는 NPG를 가져와 이해를 높이려는 노 력은 당연해 보인다. 뿐만 아니라 유사점과 차이점을 비교하는 것은 심층적인 이해를 위해 필수적인 작업이다.

NPG와 NCG 같은 협의체계는 확장억제와 보증공약의 신뢰 성을 동시에 증진하는 중요한 기제임은 분명하다.

그러나 핵무기를 실제로 배치하지 않고 NPG와 유사한 NCG를 통해 미국과 긴밀한 협의를 하기만 하면 확장억제력이 강 화되는 것인가에 대한 의문 역시 당연하다.3)

핵 물리적 배치가 항상 유럽의 억 제와 안정을 담보한다고 인식된 것도 아니다. 또한 미국의 확장억제에 대한 유럽의 고 민이 NPG로 모두 해결되었던 것도 아니고, 안보상황 변화에 따라서 NPG 체계에 대 한 변화가 요구되기도 했다. 특히 우크라이나 전쟁은 유럽국가들의 불안을 가중시키며, 핵억제 태세에 대한 나토의 변화를 촉구하는 계기가 되었다.4)

따라서 고도화되는 북한의 핵위협에 직면한 한국의 입장에서 특정한 정책대안을 선 택하고 노력을 집중할 필요는 있지만, 이에 대한 포괄적인 분석과 심층적인 연구가 병 행되어야 한다.

단순히 유럽과 아시아를 비교하여 협의체계의 제도화에 더해 전술핵배 치나 핵연습이 추가적으로 필요하다는 단편적인 결론에 이르거나, 유럽의 역사적 사례 를 분석하면서 확장억제를 제공받는 유럽 국가들이 아니라 미국의 핵전략을 중심에 두 어서는 안 된다.

NCG가 모든 스펙트럼의 북한 위협에 대응할 수 있는 것은 아니며, 확장억제의 다른 구성요소와 상호작용하면서 억제와 보증의 신뢰성을 높일 수 있기 때 문이다.5)

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2) NCG는 그 명칭에서 보듯이 핵무기 배치와 운용의 기획에 직접적으로 관여하는 것은 아니라는 점에서 엄밀 히 핵공유라고 보기는 어렵다. 다만 핵기획에 대한 동맹국간의 ‘협의’는 미국의 일방적인 핵기획과는 다르다 는 점에서 ‘사실상의’ 핵공유로 본다. 일반적으로 핵공유 개념은 기지형(basing), 대여형(lending), 기부형 (giving)으로 구분하며, 이들은 나토의 발전과정 속에서 사례를 찾을 수 있다. (이수형, “한국형 핵공유 체제 구축 모색: 이론과 실재,” 통일정책연구, 제32권 제1호, 2023.

3) 나토가 스스로 “핵동맹”임을 자처하고 NPG를 핵기획그룹으로 명명하고 있지만, 기획의 범위는 유럽에 배치 된 전술핵무기에 국한되며, 핵사용의 최종 결정권한은 여전히 미국 대통령에게 있다는 점에서 핵공유로 부 를 수 있는지에 대한 비판이 지속되어 왔다.

4) 나토는 우크라이나 전쟁 이후 개최된 마드리드 정상회의에서 채택한 “전략개념(strategic concept)”에서 러 시아가 실존적 위협임을 강조하면서, 억제와 방위 태세를 크게 강화할 것을 천명했다. 그리고 핵억제의 특별 하고 구별되는 역할을 재확인하고, 핵억제 임무의 신뢰성, 효과성, 안전성을 보장하기 위한 모든 필요한 조 치를 취할 것을 공약했다. (“NATO 2022 Strategic Concept,” (2022.6.29.), p. 1. https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept .pdf).

5) NCG는 지속적인 발전을 통해 추구해야 할 목표와 과제가 있지만, 협의체계의 발전은 그동안 취약성으로 지 적되어 온 동맹의 정치적 결속력, 억제의 전략적 신뢰성, 군사적 통합성과 효과성을 높일 수 있는 기제로 평 가된다. (Hanbyeol Sohn, “Tasks Ahead for the Nuclear Consultative Group,” The Peninsula, KEI, 2023.5, https://keia.org/the-peninsula/tasks-ahead-for-the-nuclear-consultative-group/).

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따라서 보다 포괄적인 관점에서 미국의 확장억제를 연구해야 한다는 것이 본논문의 주요한 목적이다.

나토는 유럽의 다양한 국가이익과 관점을 조정 및 통합하고, 풍부한 연구를 통해 미국의 확장억제 전략을 발전시켜 온 사례로서 한국에 주는 함의 가 크다. 본 논문의 핵심 연구질문은 “미국의 확장억제의 신뢰성에 대한 쟁점은 무엇이며, 이 를 어떻게 극복할 것인가”하는 것이다. 다음 세 가지 질문에 답하고자 한다.

첫째, 확 장억제란 무엇인가? 미국은 어떤 목적을 가지고 확장억제를 제공해왔으며, 어떤 변수 에 의해서 확장억제 전략이 변화하는가?

둘째, 실제로 유럽에 확장억제를 제공해 온 미국의 전략은 어떠한 역사를 가지고 있었는가? 냉전 초기부터 지금까지 핵확장억제는 어떠한 쟁점을 가지고 있었으며, 유럽의 동맹국들은 어떤 우려와 요구를 가지고 있었 는가? 셋째, 나토의 확장억제 사례는 아시아, 특히 북핵에 직면한 한미동맹에 어떠한 교훈을 주는가? 미국의 확장억제에 어떠한 취약점이 있는가? 한국 국민에 대한 보증은 어떻게 증진할 수 있을 것인가? 이러한 질문에 차례로 답하면서 향후 NCG의 발전을 위한 구체적 과제를 도출할 수 있을 것으로 기대한다.

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Ⅱ. 확장억제의 개념과 유형

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1. 확장억제의 구성과 조건

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억제란 ‘결과에 대한 두려움을 통해 내가 원하지 않는 행동을 하지 않도록 하는 것’ 이며, ‘감내할 수 없는 대응을 상대방에게 위협’함으로써 달성되는 상태를 의미한다.6)

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6) Department of Defense, Department of Defense Dictionary of Military and Associated Terms, Joint Publication 1-02 (Washington DC: DoD, 2011), p. 107.

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다만 상대의 행동하려는 의지에 반하여 내가 원하는 상태를 강요할 수 있는 적절한 대 응수단이 존재하지 않았기 때문에, 억제는 오랫동안 개념적인 차원에서만 존재했다.

현대에 들어 무차별적이고 가공할 파괴력을 가진 핵무기가 개발되면서 사용을 위협하 는 것만으로도 상대에게 영향을 끼칠 수 있게 되었다.

핵무기는 제2차 세계대전에서 단 한 번 사용된 이후 사용되지 않았기 때문에 인식의 영역에 존재하며, 오히려 핵무기 의 파괴력 자체(power of force)보다는 “강력하다고 인식하는 사실(treat them as powerful)”에 의해서 억제가 가능해지게 되었다.7)

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7) Anne Harrington de Santana, “Nuclear Weapons as the Currency of Power: Deconstructing the Fetishism of Force,” Nonproliferation Review, Vol.16, No.3 (November 2009), p. 327.

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동시에 핵무기는 핵보유국에게 특 별한 지위를 부여하고, 동맹을 결집하는 협력과 신뢰의 수단으로 활용되어 왔다.

이러한 핵무기의 파괴력 때문에 모든 국가가 핵무기를 갖고 싶어 했지만, 반대로 모든 국가가 핵무기를 보유하지 못하는 이유가 되었다. 결국 핵무기 보유국의 지위와 명성은 소수에 국한되었고, 핵질서의 유지를 위해서는 동맹국에 대한 억제력을 제공 할 필요성을 야기했다.

핵보유국들이 상대로부터 자국의 국토와 국가이익, 행동의 자 유(freedom of action)를 방어하기 위해 핵무기를 수단으로 ‘일반억제(general deterrence)’를 달성할 수 있게 되었지만, 다른 한편 동맹이나 협력국을 위해 핵보 유국이 적대국의 위협을 대신 억제하는 ‘확장억제(extended deterrence)’가 필요해 진 것이다.

일반적인 의미에서 확장억제는 핵무기만을 전제하지는 않지만, 냉전기 핵무기의 영향력이 더욱 커지면서 핵보유국이 핵억제력을 제공하는 ‘핵우산(nuclear umbrella)’이나 ‘핵방패(nuclear shield)’로 불리며 핵확장억제를 의미하게 되었다.

무기는 단순히 무기체계의 하나가 아니라 그 파괴력과 모호성에 기반한 정치적 영 향력을 가지고 있기 때문에, 확장억제 역시 다양한 형태와 수단을 가지고 있다.

미국은 한국, 일본과 같은 공식적인 동맹을 통해 핵억제력을 선언적으로 제공하기도 하고, 나 토와 같이 핵무기를 실제로 배치하기도 한다. 또는 군사훈련이나 공동군사임무에 국한 된 보다 약한 수준의 확장억제도 있고, 타이완과 같이 모호한 방위공약을 제공하는 경 우도 있다.8)

또는 확장억제 공약 이행조건에서도 차이를 보이기도 한다.9)

뿐만 아니라 확장억제 수단 역시 다양하다. 앤더슨(Justin Anderson) 등은 국가지도자의 공약 및 외교, 전략지침 및 선언정책, 안보조약 등과 같은 정치적 결의(political resolve), 재 래 및 핵전력, 미사일 방어와 같은 군사력(military capability), 협의체 구성, 연합훈 련과 같은 가시적인 관여, 군사기지 및 병력배치 등의 정치-군사적 지원(politicalmilitary support) 등으로 확장억제의 수단을 구분하였다.10)

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8) Katarzyna Anna Kubiak, “Poland and the B61: Theory-led Analysis of the Polish Official Position on American Extended Nuclear Deterrence in Europe,” Ph.D. Dissertation (Universität Hamburg, 2018), p. 31.

9) 벤슨은 1816년부터 2000년 사이의 259개 동맹을 분석하여, 공약이행의 조건이 무조건적, 조건부, 모호함 으로 구분될 수 있다고 하였다. Brett V. Benson, Constructing International Security: Alliances. Deterrence and Moral Hazard (Cambridge: Cambridge University Press, 2012), pp. 1-2.

10) Justin V. Anderson, Jeffrey A. Larson, and Polly M. Holdorf, Extended Deterrence and Allied Assurance: Key Concepts and Current Challenges for U.S. Policy (Colorado: USAF Institute for National Security Studies, 2013), pp. 7-31.

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물론 핵무기의 존재만으로 확장억제가 쉽게 달성되는 것은 아니다.

확장억제가 성공하기 위해서는 몇 가지 조건이 충족되어야 한다.

첫째, 적대국과 동맹국 모두가 억제 위협을 신뢰할 수 있어야 한다.

둘째, 동맹국이 확장억제 공약을 신뢰할 수 있어야 한 다.

셋째, 실제로 확장억제 공약을 이행할 의지가 있어야 한다.

또는 세 번째 조건을 보다 세분화하여, 자국민에게 확장억제를 제공하는 것이 자국의 이익에 부합한다는 것 을 설득하고, 정치 엘리트가 장기적인 이익과 필요성에 대한 확신을 가져야 하며, 억제 가 실패할 경우 실제 군사력을 투입할 의지와 능력이 전제되어야 한다고 정리하기도 한다.11)

조건의 개수와 관계없이, 자국의 위험을 감수하면서 동맹에게 억제력을 제공 해야 한다는 점에서 확장억제의 신뢰성에 대한 논쟁은 지속되어 왔다.12)

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11) David Yost, “US Extended Deterrence in NATO and North-East Asia,” in Bruno Tertrais(ed.), Perspectives on Extended Deterrence, Recherches & Documents No.03/2010 (Fondation pour la Recherche Stratégique, 2010), p. 16.

12) 후스와 러셋의 연구는 확장억제의 신뢰성에 대한 다양한 관점을 제공한다. 억제가 결국 기대-효용에 대한 결정과정을 전제하는데, 동맹이라는 제도적 장치, 적극적인 군사지원, 무기이전과 무역통상관계, 지리적 근 접성, 정치체제의 유사성, 경험과 평판 등 다양한 요소들이 영향을 미치는 것으로 분석된다. 대표적인 연구 로, Paul Huth and Bruce Russett, “General Deterrence between Enduring Rivals: Testing Three Competing Models,” American Political Science Review, Vol.87, No.1(1993); Vesna Danilovic, “The Sources of Threat Credibility in Extended Deterrence,” The Journal of International Resolution, Vol.45, No.3 (2001).

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특히 적대국과 동맹국 모두가 억제 위협을 신뢰할 수 있어야 한다는 점에서 확장억 제는 개념적으로 억제와 보증(assurance)이라는 두 개의 목적을 동시에 충족해야 한 다. 핵무기는 단지 강력한 군사력 자체가 아니라 상대를 억제하고, 핵무기를 보유하지 않은 동맹을 안심시키는 역할을 수행하기 때문이다. 위에서 본 바와 같이 확장억제는 동맹국을 보호하는 데 필요한 군사력을 사용할 수 있는 능력과 의지를 보여줌으로써 달성되는데, 이것을 적대국뿐만 아니라 동맹 역시 이를 신뢰할 수 있어야 한다는 점에 서 보증공약은 확장억제의 또 다른 이름이다. 적대국을 실제로 억제하더라도 동맹국을 안심시키지 못하면 확장억제가 제대로 작동할 수 없기 때문이다. 확고한 의지를 동맹 국에게 보여주기 위해 외교적 노력, 군사적 협력, 안보보장 등이 결합되는데, 평시뿐만 아니라 긴박한 위기 상황에서도 공약이 이행될 것임을 설득할 수 있어야 한다. 억제보 다 보증에 더 많은 노력이 필요하다는 것이 강조되어 왔다는 것을 고려할 때 확장억제 는 복합적인 전략의 결합체로 이해된다.

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2. 미국은 왜, 어떻게 확장억제를 제공하는가?

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물론 적대국에 대한 억제와 동맹국에 대한 보증만으로 확장억제 전략이 결정되지 않는다.

확장억제가 일관되고 명시적인 정책으로서 존재한다면 가장 강력한 수준의 선언 정책과 핵무기의 전진배치가 이어질 것이고, 동맹은 분리(de-coupling)에 대한 우려 없이 하나의 국가처럼 행동하게 될 것이다. 그러나 동맹은 하나의 국가가 아니며, 서로 다른 위협인식과 국가이익을 가지고 있기 때문에 딜레마가 발생한다. 강력한 동맹공약 은 연루의 가능성을 높이고, 구조적 충돌을 피하려는 핵보유국의 행동은 방기의 우려 와 불신을 낳는다. 또 억제와 보증을 위한 조치들은 때로 서로 상충되기 때문에 동맹에 간극이 발생하기도 한다. 결국 확장억제는 미국의 전략적인 선택의 결과이며, 분명한 전략목표하에서 확장억제의 방법과 수단이 결정된다. 따라서 확장억제 전략의 변수로 서 전략목표가 무엇인지를 살펴볼 필요가 있을 것이다.

첫째, 신현실주의적 세력균형 추구를 위해 제공될 수 있다.

핵강대국은 동맹국의 자 구적 수단으로서의 핵개발을 차단하면서 확장억제를 반대급부로 제공하지만, 비확산이 절대적인 정책목표일 수는 없다. 동맹국의 핵보유가 미국의 핵우위를 강화할 수 있다 면 선택적인 비확산정책을 취할 수도 있기 때문이다.

반대로 확장억제를 제공함으로써 동맹관계를 보다 견고하게 결속함으로써 구조적 경쟁에 활용할 수 있다.

또한 현재의 세력균형을 안정적으로 유지함으로써 충돌의 위험을 감소시킬 수도 있다.

물론 세력균 형에 대한 인식과 정책은 상황에 따라서 다르게 나타날 수 있는데, 미국이 핵무기를 독 점하고 절대적인 우위를 차지하고 있던 냉전 초기, 핵확산에 대한 심각한 우려가 있었 던 1960년대, 소련의 붕괴로 미국의 단극체제가 시작된 탈냉전기에 대한 인식과 확장 억제의 목표는 다를 수밖에 없기 때문이다.

또한 핵무기의 파괴력을 고려할 때 핵위협 의 미세한 변화도 세력균형의 급격한 변화를 이끌어 강력한 확장억제 태세를 선택할 수 있을 것이다.

둘째, 자유주의적 비확산 목표를 추구할 수 있다.

핵비확산이라는 이상적인 목표를 공유한 세계는 핵비확산조약(NPT) 체제를 이끌어냈다.

핵무기의 확산을 저지함으로써 핵전쟁의 위험 자체를 낮추고, 미 ‧ 소 간의 불필요한 경쟁을 방지할 수 있다는 기대에 서 1970년 NPT가 발효되었지만 모든 국가가 이를 신뢰할 수 있었던 것은 아니다.

핵 개발 초기에 있었던 프랑스와 중국은 서명을 거부했고, 인도와 파키스탄은 끝까지 NPT에 가입하지 않았다.13)

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13) NPT 체제는 이른바 ‘보편성(universality)’ 문제에 어려움을 겪었다. 기대와 달리 NPT 가입국 수는 매우 서서히 증가했는데, 1970년 발효된 이후 1975년 97개 국, 1980년 114개 국, 1985년 113개 국, 1990년 에는 141개 국이었다. 탈냉전 이후 크게 증가하여 현재는 190개 국이 참여하고 있다. R. Acheson and B. Fihn, Preventing Collapse: The NPT and A Ban on Nuclear Weapons (New York: Reaching Critical Will, 2013), p. 7.

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1970년대에 우려했던 폭발적인 핵확산은 일어나지 않았지만 자구적 수단으로서의 핵개발을 억제하기 위해서는 확장억제를 적극적으로 제공했 어야 했다.

따라서 핵열망이 큰 국가에 대해서는 더욱 강력한 확장억제 공약을 통해 단 념시킬 수밖에 없었다.

미국은 독일, 한국, 일본 등에 확장억제를 제공했는데, 동맹국 들이 적대국으로부터의 핵위협을 높게 인식하거나 그로 인한 핵열망이 강해지면 보다 강력한 확장억제를 공약할 이유가 된다는 것이다.

그런 의미에서 동맹국의 핵열망은 확장억제 전략의 주요한 변수로 작용한다.

셋째, 현실주의적 국가이익의 극대화에 있다. 확장억제는 핵균형이나 비확산과 같 은 장기적이고 선명한 목표뿐만 아니라 지엽적이고 단편적인 국가이익에 의해서도 달라질 수 있다. 핵무기의 보유 여부에 따라서 비대칭적인 동맹관계가 설정되며, 동 맹딜레마는 확장억제 전략에 있어서도 중요한 영향을 미친다.

안보-자율성, 연루-방 기, 비용분담의 딜레마는 확장억제 전략의 강화 또는 약화의 방향을 설정한다.

물론 국가이익의 유형과 범위는 너무나 다양하지만, 예를 들어 베트남전쟁 이후 아시아로 부터 대규모 철군을 추진한 카터 행정부는 한국에 ‘핵우산’을 공약한 바 있다.

NCG 역시 한국의 핵열망을 잠재우기 위한 것이기도 하겠지만, 중국과의 장기경쟁에 들어 선 미국이 한국과의 안보협력을 강화하기 위한 수단이기도 하다.

결국 긴밀한 동맹의 복잡한 이해관계 속에서 확장억제 역시 안보협력 또는 거래의 중요한 수단이 될 수 있고, 국가이익를 극대화하기 위한 목표를 위해 탄력적인 확장억제 전략을 취하게 된다.

넷째, 구성주의적 동맹의 가치와 이념 동질성이다. 확장억제는 공약이자 결속을 위 한 기제라는 점에서 전략의 변화를 억제하는 요인으로 주로 작용한다. 핵보유국과 비 핵보유국의 동맹 네트워크는 이른바 ‘비공식제국(informal empire)’을 구성한다.14)

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14) 비공식제국은 동맹이라는 제도적 결속을 통해, 강압, 안보 지원, 지배 이념, 제도화, 외부의 위협 등 5개 요인으로 구성된다. Alexander Wendt and Daniel Friedheim, “Hierarchy under Anarchy: Informal Empire and the East State,” International Organization, Vol.49, No.4 (Autumn 1995), pp. 702-705.

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여기에는 제도화 요인도 중요한 변수가 되는데, 형성된 동맹은 쉽게 깨어지지 않고 한 번 제도화되면 다시 동맹의 정체성을 형성하는 하나의 요소로 작용한다.

동맹의 공약 정도에 따라서 확장억제의 수준이 달라질 수는 있으나, 제도화된 확장억제 공약은 확 장억제 공여국 또는 피공여국에게 현상유지를 주장하는 근거가 된다.

탈냉전기 위협의 변화에 따라 미국 확장억제의 약화, 나아가서는 나토의 해체를 예상했지만 유지되었던 것은 이념과 정체성, 제도화 변수가 영향을 주었기 때문이다.

특히 지난 75년간 지속 되어 온 대유럽 확장억제의 역사는 적대국과 동맹 모두에게 기준점이 된다.

이처럼 미국을 비롯한 핵보유국의 확장억제가 단일한 목표를 추구하는 것은 아니지 만, 목표의 중점에 따라 확장억제 전략의 유형을 결정할 수 있다.

한 연구는 확장억제 의 유형을 네 가지로 단순화했는데, 개념적으로 수준별 유형을 분류하는 데 유용하게 활용할 수 있다.15)

적대국의 위협(실존적, 비실존적), 적대국의 승리가능성(높음, 낮음) 에 따라서 ‘핵전력의 전진배치’, ‘핵방위협정’, ‘재래식 전력의 전진배치’, ‘재래식 방위 협정’으로 확장억제의 유형을 구분했다.

상대적으로 조약은 배치보다는 수준이 낮으며, 각 유형별로 핵 및 재래식 전력의 태세가 다르게 결정된다.

적대국의 핵위협이 임박하 고 승리가능성도 높으면 핵전진배치를, 적대국의 위협이 실존적이지 않고 승리가능성 도 낮으면 재래식 방위협정을 제공한다는 것이다.

한 확장억제 제공의 30개 사례를 예상과 실제로 구분하여 실증적으로 분석했는데, 이론적 전망보다는 다소 완화된 결과 를 가져왔다고 분석했다.

이는 확장억제를 제공하는 핵강대국의 현상유지적 성향이 작 용한 결과로 이해된다.16)

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15) Do Young Lee, “Strategies of Extended Deterrence: How States Provide the Security Umbrella,” Security Studies, Vol.30, No.5 (2021), pp. 771-777.

16) Justin V. Anderso et al., Extended Deterrence and Allied Assurance, pp. 79-81. 사실 억제의 충 분성을 규정하는 것은 억제력을 제공하는 쪽에 있으며, 따라서 핵강대국이 결정하면 피공여국은 이를 수용 할 수밖에 없다. 손한별, “탈냉전과 한미동맹: 확장억제력 제고를 위한 동맹갈등 관리,” pp. 51-52.

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이도영이 제시한 확장억제의 유형을 간단하게 정리하면 다음과 같다.

첫째. 재래식 방위조약은 가장 약한 유형으로 전투력 없이 동맹국에 재래식 억제만을 제공하는데. 후방 지역에서 비전투 임무를 수행함으로써 보증을 공약한다.

둘째, 재래전력 전진배 치는 위협은 실존적이지 않지만 동맹국의 취약성을 전제하는데, 이에 따라 신속대응전 력을 통해 확장억제의 능력과 의지를 보여준다.

셋째, 핵방위협정은 동맹국이 실존적 위협에 직면했지만 상당기간 방어할 수 있는 능력을 갖추고 있음을 전제로, 핵전력의 전진배치 없이 구두 또는 서면으로 핵확장억제를 공약한다.

전략폭격기, 탄도미사일 등의 전략핵무기의 태세를 격상하고, 재래식 전력은 ISR 및 화력지원을 위해 후방 지 역에 배치된다.

마지막으로 핵전진배치는 가장 높은 수준의 확장억제태세로서 실존적 위협을 받고 있는 동맹국이 적의 기습에 의해 패배 가능성이 높은 경우를 상정한다.

동 맹국의 영토에 비전략핵무기를 배치하고 전략핵무기와 결합해 포괄적인 핵우산을 구성 한다.

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<표 1> 확장억제의 유형별 전력태세 : 생략 (첨부 논문 파일 참조)

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Ⅲ. 미국의 對유럽 확장억제

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1. 역사적 배경과 발전과정

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미국은 냉전의 시작과 함께 적대국인 소련을 상대로 유럽 전역에서 대치하고 있었기 때문에, 미국의 핵전략, 미국의 유럽에 대한 확장억제, 나토의 전략개념은 시기와 내용 면에서 서로 중첩된다.

러나 위에서 살펴본 바와 같이 미국이 제공하고자 하는 확장 억제와 유럽 국가들이 요구하는 바가 완전히 동일하지 않고, 따라서 나토 자체가 미국 의 확장억제의 제도적 틀로서 역할하기는 하지만 미국의 확장억제 전략과 나토의 전략 개념이 동일한 것은 아니다.

나토 내에서 합의된 전략개념은 이후 살펴볼 국가간의 상 충되는 위협인식과 국가이익을 절충한 결과이기 때문이다.

다만 그 역사를 통사적으로 살펴봄으로써 변화의 양상을 확인할 수 있다.17)

미국의 유럽에 대한 확장억제 제공의 역사와 내용에 대해서는 국내에서도 충분한 소개가 이루어졌기 때문에,18)

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17) 확장억제의 변화의 역사와 신뢰성 논쟁에 대한 대표적인 연구로, Helga Haftendorn, “The Alliance and the Credibility of Extended Deterrence,” in Andrew A. Michta and Paal Sigurd Hilde(eds.), The Future of NATO: Regional Defense and Global Security (Ann Arbor: University of Michigan Press, 2014).

18) 김열수, “나토 확장억제와 한반도 확장억제: 비교를 넘어,” 한국군사, 제13호, 2023; 황지환, “미국의 한 반도 확장억지는 약화되어 왔는가?: 확장억지의 진화와 신뢰성의 재평가,” 국가전략, 제27권 3호, 2021; 황일도, “동맹과 핵공유: NATO의 사례와 한반도 전술핵 재배치에 대한 시사점,” 국가전략, 제23권 1호, 2017; 이승근, “유럽안보와 확장억지: NATO에서의 경험과 정책적 함의,” 국방연구, 제56권 2호, 2013; 이수형, “북대서양조약기구(NATO)의 전략개념 변화에 관한 역사적, 이론적 고찰,” 국제정치논총, 제41집 3호, 2001.

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나토의 ‘전략개념(strategic concept)’ 내용을 중심으로 시기를 구분해 보면 다음과 같다.

첫 번째는 1950년대와 ’60년대의 ‘대량보복’의 시기로 소련의 재래식 우위를 미국 의 핵무기로 상쇄한다는 개념이었다.

핵우산의 신뢰성과 핵억제력에 대한 과도한 의존 에 대한 고민을 바탕으로, 냉전 초기 나토의 전략을 구체화하는 과정에서 몇 차례 전략 개념이 변경되었다.19)

1950년 1월 승인된 첫 번째 전략개념 DC 6/1은 나토의 목적 은 억제임을 천명하고, 미국의 핵능력에 절대적으로 의존한다는 것을 강조했다. 곧바 로 발발한 한국전쟁 이후에는 나토의 군사적 구조를 체계화하고 유럽지역의 방어를 위 한 군사력을 갖추기 위한 두 번째 전략개념 MC 3/5를 승인했다. 그리고 1957년에 이 르면 나토의 핵무기 사용을 최초로 명시한 세 번째 전략개념 MC 14/2를 발표했는데, 소련의 핵무기 사용 여부와 관계없이 나토는 즉각적인 대량 핵보복을 통해 억제와 방 위를 달성한다는 것이었다. 미국의 핵우위에 기반하여 재래식 전력을 절약하고, 재래 식 전력에 국한되었던 ‘전진방위(forward defense)’를 전술핵무기 배치까지 확대함으 로써 억제와 보증을 동시에 증진하고자 하는 의도를 분명히 했다.

두 번째는 1970년대부터 냉전 종식까지의 ‘유연반응’의 시기로, 핵무기의 역할과 보 다 다양해진 억제태세의 선택에 대한 고민이 있었다. 소련의 대륙간탄도미사일 능력이 증강되면서 나토의 핵우위는 감소했고, 미국의 확장억제 의지에 대한 유럽 동맹국들의 의구심도 커졌다.

유연반응은 대량보복이 비합리적이고 비도덕적이라는 우려를 완화하 기 위해 위협수준에 비례적인 대응을 한다는 것이다.

케네디 대통령 암살, 베트남 전쟁 에 대한 개입이 커지면서 전략개념에 대한 수정 논의가 중단되었다가, 1966년 프랑스 가 나토로부터 탈퇴하면서 새로운 전략개념의 필요성이 강조되었다. 1968년 네 번째 전략개념인 MC 14/3은 핵무기의 역할을 축소하고 전통적 방어에 더 큰 강조를 두었 다.

이 전략개념은 재래식에 대한 직접방어, 의도적 확전, 전면적 핵대응으로 대응수준 을 구분하고, 각 수준에 따라 재래식, 전술핵 및 전략핵무기를 사용할 것을 명시했다.20)

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19) DC 6/1, “The Strategic Concept for the Defense of the North Atlantic Area,” (1949.12.1.), MC 3/5, “The Strategic Concept for the Defense of the North Atlantic Area,” (1952.12.3.), MC 14/2, “Overall Strategic Concept for the Defence of the NATO Area,” (1957.5.23.), 이들 문서의 원문 내용과 결정과정에 대한 나토의 공식적인 서술은 https://www.nato.int/cps/en/natohq/to pics_56626.htm 참고.

20) MC 14/3, “Overall Strategic Concept for the Defence of the NATO Area,” (1968.1.16.). https://www.nato.int/docu/stratdoc/eng/a680116a.pdf.

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세 번째 시기는 탈냉전을 맞아 유럽 전역에서 확장억제 태세의 급격한 약화를 가져 왔다. 탈냉전기 나토의 전략개념은 위협인식의 변화를 분명히 보여주었다.

1991년 다섯 번째 전략개념은 독일 통일과 소련 붕괴 이후의 안보상황을 반영하여, 핵무기 사용 가능성을 평화와 안정 유지를 위한 최소 수준으로 설정하였다.

1999년 여섯 번째 전략 개념은 체코, 헝가리, 폴란드가 나토에 가입한 직후 채택되었는데, 핵억제에 대한 공약 을 강조하기는 했지만 핵무기 사용 가능성을 ‘극도로’ 낮게 묘사했다.

오히려 군사위협 이외의 포괄적인 위협에 대한 집단방위와 평화지원, 위기대응으로의 전환을 강조했다.

2010년의 일곱 번째 전략개념은 나토는 핵무기가 존재하는 한 ‘핵동맹’으로 남을 것임 을 강조했지만, 집단방어, 위기관리, 협력안보라는 세 가지 핵심과제를 중심으로 새로 운 군사임무로의 조정을 요구하였다.21)

유럽에 대한 확장억제 공약과 핵무기의 중요성 은 지속적으로 강조되었지만, 강대국 간의 충돌을 최대한 회피하며 전략적 안정을 추 구하는 현상유지에 머물렀다. 네 번째 시기는 2010년대부터 현재까지인데, 나토는 근본적으로 변화한 안보환경을 강조했다.

나토는 2014년 러시아의 크림반도 점령을 기점으로 보고 있는데, 새로운 전 략경쟁, 권위주의와 불안정의 증가, 테러위협, 급속한 기술발전과 같은 위협의 변화를 제시했다.

특히 2022년 2월 러시아가 우크라이나를 침공하고 전술핵무기의 사용가능 성을 위협하면서 나토의 위협인식은 최고조에 달했다.

이미 2021년 브뤼셀 정상회담 에서 새로운 전략개념의 기반에 합의했던 것을, 2022년 러시아 위협 등을 추가하여 현 재의 전략개념을 내놓았다.22)

러시아가 나토 안보의 가장 큰 위협이지만, 중국의 야망 과 강압정책, 신흥기술과 파괴적 기술, 군비통제의 침해 등을 함께 제시하였다. 확장억 제의 수단을 재래식 또는 핵무기로 구분하던 것에서 탈피하여, 이른바 ‘제3차 핵시대’ 의 도래를 천명한 것이다.23)

유럽에 대한 확장억제 태세가 구체화되지는 않았지만, 이 중용도항공기(DCA)를 비롯한 추가적인 수단의 전진배치를 고려함으로써 억제와 보증 을 동시에 증진하는 전략을 추진 중이다.24)

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21) “The Alliance’s Strategic Concept,” (1991.11.), “The Alliance’s Strategic Concept,” (1999.4), “Active Engagement, Modern Defence,” (2010.11).

22) “NATO 2022 Strategic Concept,” (2022.6.29.), https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/ pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept .pdf.

23) 비교적 최근 개념인 “제3차 핵시대”는 합의된 정의가 존재하지 않는다. 대표적 연구로, Michael Smetana, “A Nuclear Posture Review for the Third Nuclear Age,” Washington Quarterly, Vol.41, No.3(2018); Jenny L. Laylor, “The Third Nuclear Age,” Comparative Strategy, Vol.38, No.4(2019); Andrew F. Krepinevich, Jr., “The New Nuclear Age: How China’s Growing Nuclear Arsenal Threatens Deterrence,” Foreign Affairs (May/June 2022); Rebecca Hersman, “Wormhole Escalation in the New Nuclear Age,” Texas National Security Review (summer 2020); Howard LaFranchi, “A Third Nuclear Age? What to Expect from US-South Korea Summit,” The Christian Science Monitor, 2023.4.25.

24) 부형욱, “아시아적 확장억제 모델의 향배,” 동북아안보정세분석, 2023.8.30.

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<표 2> 미국의 對유럽 확장억제 : 생략(첨부논문파일 참조)

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2. 미국의 對유럽 확장억제 전략 : 목표, 개념, 수단

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위에서 본 바와 같이, 미국의 유럽에 대한 확장억제는 소련(러시아)의 위협변화와 미 국 핵전략의 발전에 따라 나토라는 제도적 틀 속에서 결정되었다.

그런 의미에서 냉전 의 종식에도 불구하고 나토가 유지된 것과 마찬가지로, 확장억제 역시 상당한 관성력 을 가지고 지속되었다. 유럽에서의 군비통제는 지금까지 충분한 경험을 축적했지만, 구조적인 위협은 큰 변화없이 지속되었고 군사기술의 비약적인 발전으로 인해 유럽 국 가들의 불안감은 해소되지 않았다.

큰 틀에서 미국의 유럽에 대한 확장억제는 전략적 핵균형과 핵비확산이라는 목표하에서, 상황에 따라서 군사력 운용 수준에서 변화를 겪 어왔다고 정리할 수 있다.

라서 거시적 관점에서 미국 확장억제 전략의 대강을 살펴 볼 수 있을 것이다.

첫째로 미국의 확장억제의 명시적인 목표는 확고했는데, 외부의 위협으로부터 유럽 의 안전을 보장하기 위해 억제력을 제공하는 것이다.

그리고 현재에 이르기까지 지속 되고 있는 러시아의 핵위협을 고려할 때 미국의 핵억제력이 확장억제의 중추를 이룬 다.25)

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25) 냉전기 소련의 핵위협, 현재에는 러시아의 핵위협이 가장 실존적인 위협이지만, 이란의 잠재적인 핵능력 역시 유럽에 대한 실존적인 위협으로 인식된다. 미국은 국방전략서에서 “러시아가 지리적, 시간적 이점 을 활용하여 사이버, 우주, 기타 전략자산을 수단으로 미국과 동맹국들에게 복합 위협을 야기하고 있으며, 또한 분쟁의 스펙트럼(평시, 위기시, 전시)을 적극적으로 활용하고 있다”는 것을 분명히 했다. Department of Defense, 2022 National Defense Strategy (Washington DC: DoD, 2022).

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또한 나토라는 제도적 틀 속에서 억제공약과 신뢰성을 담보한다. 다만 시기와 상황에 따라서 확장억제의 하위목표는 변화를 겪어 왔으며, 나토 내의 긴장과 변화를 유발한다.

미국의 입장에서 지구적인 핵균형에서의 우위를 유지하고, 추가적인 핵확산 을 차단하며, 단기적이고 미시적인 국가이익을 추구하면서, 국제사회에서의 영향력과 평판을 유지할 필요가 있기 때문이다.

예를 들어 재래식 전력의 대규모 감축이 필요했 던 냉전 초기에는 핵억제공약을 강조했으며, 전술핵무기가 전력화된 이후에는 이를 유 럽 동맹국들에 배치함으로써 억제력을 강화했다.

다른 한편 1970년대에는 NPT를 비 롯한 비확산과 데탕트를 통한 군비통제를 강조하기도 했다.

결국 미국의 전략적 선택 에 따라서 확장억제 태세가 변화를 겪어 왔던 것이다.

제프리 라슨(Jeffrey A. Larsen)이 미국 확장억제의 대안으로 제시한 11개의 태세 유형은 향후 선택할 수 있는 옵션을 제시한 것이지만, 지금까지 미국이 취해 온 태세를 분석할 수 있는 틀을 제공한다.26)

그는 크게 현대화와 증강을 포함한 현상유지와 미국 핵전력의 철수를 통한 나토의 핵임무 종결의 두 가지 목표를 제시하였다. 먼저 현상유 지에는 무변화, 기술적 개량, 운용개념 발전이 있다.

다른 한편 핵전력 철수 시의 대안 으로 위기시 전술핵 재배치, DCA에 핵탄두 제공, 나토 핵군 창설, 유럽 핵군 창설, 미 -영-프 핵군 의존, 영-프 핵군 의존, 미-영 SSBN 의존, 미국의 전략핵 의존 등 8개를 제시했다.

스스로 특정한 옵션에 대한 선호를 밝히지 않았지만, 각각의 태세는 미국이 전략적으로 선택할 수 있는 옵션이 다양하며, 활용할 수 있는 수단이 그만큼 다양하다 는 것이다.

달리 말해 미국의 핵전력이 철수하지 않더라도 그 중점과 비중을 융통성있 게 조정하면서 확장억제 전략을 추진할 수 있음을 잘 보여준다.

둘째, 확장억제의 개념은 70년 이상의 오랜 역사에서 수차례 변화를 겪어 왔지만, 확장억제의 개념은 억제와 보증이라는 두 개의 축으로 실행되어 왔다. 이는 미국의 전 략에서 핵무기의 기본적인 역할로 인식되어 왔다.27)

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26) Jeffrey A. Larsen, “US Extended Deterrence and Europe: Time to Consider Alternative Structures?” in Stefanie von Hlatky and Andreas Wenger(eds.), The Future of Extended Deterrence: The United States, NATO, and Beyond (Washington DC: George Washington University Press, 2015), pp. 53-61.

27) 바이든 행정부의 핵태세검토는 핵무기의 역할이 적대세력의 전략적 공격을 억제하고, 동맹/파트너를 안심 시키며, 억지가 실패할 경우 미국의 목표를 달성하는 것이라고 제시했다. Department of Defense, 2022 Nuclear Posture Review (Washington DC: DoD, October 2022).

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핵무기의 배치, 관리 및 사용과 관련하여 더욱 효과적인 억제력을 제공할 수 있는 방향으로 발전을 추구하면서도, 동 맹의 안보 불안을 해소함으로써 핵확산을 차단하고 나토의 통합 및 결속을 강화한다는 것이다.

미국은 유럽 전역에서 대량보복, 유연반응 등의 개념을 적용하면서 효과적인 억제를 위해 핵전력의 배치와 운용을 발전시켜 왔다. 그러면서도 NPG를 통해 동맹국 을 핵기획에 참여토록 함으로써 억제와 보증의 신뢰성을 동시에 증진시켜 왔다.

그런 의미에서 억제와 보증은 배타적인 개념이 아니라 적대국과 동맹국에 대한 메시지를 동시에 발신하고, 이를 통해 확장억제의 신뢰성을 확보하는 것이다. 유럽에 대한 확장억제의 특수성은 다자동맹이라는 집단방위체계에서 비롯된다. 특 히, 나토 헌장 5조는 “회원국 가운데 한 나라가 공격을 받으면 회원국 전체에 대한 침 공으로 간주해 개별 회원국들이 집단으로 대응한다”는 자동개입을 명시하고 있는데, 이는 지리적 근접성에 따른 불가피한 선택이기도 하다. 한편 미국은 NPG를 통한 핵공 유 체계를 유지하고, 지상배치 전술핵무기의 현시뿐만 아니라 유럽 전역에 배치된 미 사일 방어체계와 전략핵무기는 강력한 억제력을 제공하고 있다.

또한 유럽에 주둔하고 있는 미군은 인계철선(tripwire)으로 역할한다.

여기에 미국뿐만 아니라 핵무기를 보유 한 영국, 프랑스가 직접억제력을 가지고 있다는 점도 주목할 만하다.

결국 연루-방기의 딜레마를 우려할 수밖에 없는 아시아 국가들과의 양자동맹과 비교해 볼 때, 유럽에 대 한 확장억제의 신뢰성은 억제와 보증 측면에서 모두 높다고 평가할 수 있다.

셋째, 미국 확장억제의 수단은 하드웨어로서의 핵능력과 소프트웨어로서 협의체계로 구분할 수 있을 것이다.28)

먼저, 미국이 제공하고 있는 핵능력인데, 유럽에 배치된 전 술핵무기와 유럽 외부에 있는 미국의 전략핵무기를 들 수 있다.

우선 미국은 1950년대 부터 유럽에 핵무기를 배치해 왔는데, 현재는 벨기에, 독일, 이탈리아, 네덜란드, 터키 등 5개 국의 6개 기지에 전술핵무기를 보유하고 있다.

1970년대 7,000기 이상이었던 전술핵은 현재는 100여 기의 B-61이 있는 것으로 알려진다.

구형인 B-61은 B61-12 로 대체될 예정이며, F-35를 비롯하여 B-2, B-21 전략폭격기에서도 투하가 가능할 것이다.

나토가 중점적으로 추진하는 것은 F-35가 DCA 임무를 수행하도록 하는 것인 데, 준비태세, 생존성, 작전적 효과성을 높일 것으로 기대하고 있다.29)

이와 함께 유럽 의 핵기지들은 지휘통제통신, 핵무기의 유지관리 및 보관, 경계 등을 위한 시설을 갖추 고, 지속적으로 현대화를 추진 중에 있다.30)

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28) 브래드 로버츠는 유럽에 배치된 전술핵무기는 미국의 자동개입을 의미하는 “transatlantic link”이며, NPG는 다수 동맹국을 통합하는 집단방위체제의 상징적인 의미를 가진다면서 미국의 유럽에 대한 확장 억제의 두 개의 축으로 제시했다. Brad Roberts, “Living With a Nuclear-Arming North Korea: Deterrence Decisions in a Deteriorating Threat Environment,” 38 North Special Report (November 2020), p. 13.

29) Department of Defense, Nuclear Posture Review (Washington DC: DoD, February 2018), p. 36,

30) Hans Kristensen, “NATO Steadfast Noon Exercise and Nuclear Modernization in Europe,” (2022.10.17.), https://fas.org/publication/steadfast-noon-exercise-and-nuclear-modernization/.

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유럽에 배치된 전술핵무기만 확장억제의 수단으로 활용되는 것은 아니다.

유럽 외부 에 있는 미국의 전략핵무기는 대량보복의 시기로부터 유럽에 대한 강력한 확장억제력 로 역할해 왔다.

최근 미국은 러시아의 재래식-핵 통합위협에 대응하기 위한 노력을 세 가지 방향에서 경주하고 있다.

먼저 핵3원 체계의 현대화로서, Minuteman III를 대체하는 ICBM인 GBSD(Ground-Based Strategic Deterrent), Ohio급 잠수함을 대체하는 Columbia급 잠수함, B-52와 B-2를 대체하는 B-21를 배치하는 등 전면적 인 현대화 프로그램을 추진하고 있다.

다음은 W76-2, B61-12 등 전술핵무기 개발을 통해 제한적인 핵전쟁에 대해서도 실질적 억제능력을 제고하고 있다.

마지막으로 ‘통 합억제(integrated deterrence)’ 개념에 기반하여 첨단 재래식 무기와 미사일방어 개 발에 집중하고 있는데, 무기체계뿐만 아니라 동맹과의 협력을 통해 ‘상호연계력’을 강 화하고 있다.31)

강대국 전략경쟁의 시대를 맞아 새로운 양상의 러시아 핵위협을 억제 하기 위해 핵현대화 및 융통성 확보에 주력하고 있는 것이다. 배치된 핵능력의 운용과 관련한 소프트웨어도 확장억제의 주요한 수단이다.

캄프와 렘케스(Kamp and Remkes)는 핵공유체계를 정보공유, 협의 및 기획체계, 연습 및 실 행으로 구분한 바 있다.32)

첫째, 나토는 핵정보공유 및 협의체계로서 1966년 이후 NPG를 유지해왔다.

NPG에는 핵무기가 실제 배치된 국가들뿐만 아니라 프랑스를 제 외한 회원국들이 참여하고 있다.

NPG를 통해 미국은 동맹국들에게 핵정보를 공유하 고, 나토의 핵정책, 준비태세 및 배치, 안전과 관련 문제를 논의한다.

다만 NPG는 유 럽에 배치된 전술핵무기만을 포함하고 핵표적화를 담당하지 않는다는 점에서 보면 핵 기획보다는 협의체로서의 의미만 가지며,33) 또한 위기시에 즉각적인 협의가 가능한 체 계가 추가로 필요하다는 주장도 제기된다.

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31) 이성훈 ‧ 홍건식, “주변국 및 북한의 핵전력 강화 추세와 시사점,” INSS 전략보고, No.225 (2023), pp. 4-6.

32) “전진배치 없는 핵공유”의 네 가지 차원으로 핵정보공유, 핵협의, 공동기획, 공동실행으로 제시하였다. Karl-Heinz Kamp and Robertus C.N. Remkes, “Options for NATO Nuclear Sharing Arrangements,” in Steve Andreasen and Isabelle Williams(eds.), Reducing Nuclear Risks in Europe (Washington DC: Nuclear Threat Initiative, 2011), pp. 90-94.

33) 저자들은 NPG의 한계를 지적하면서 발전방향을 제시하고 있다. 핵표적화를 담당하고 있는 것은 미국의 전략사령부인데, 여기에는 영국 고위장교만이 연락관으로 참여하지만 이는 나토의 대표라기보다는 냉전 초기부터 미-영 핵동맹의 긴밀성을 보여주는 사례로 보는 것이 적절하다는 것이다. Karl-Heinz Kamp and Robertus C.N. Remkes, “Options for NATO Nuclear Sharing Arrangements,” pp.94-94. 그 러나 나토가 스스로 “전쟁시에 모든 핵임무는 NPG에 대한 정치적 승인과 미국, 영국의 통수권자의 결정 에 따른다”는 것을 선언한 것을 볼 때, 이같은 비판은 지나치다. “NATO Factsheet on Nuclear Sharing Arrangements,” (February 2022), https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/2/ pdf/220204-factsheet-nuclear-sharing-arrange.pdf

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셋째. 연습 및 실행체계가 있다.

나토는 매 년 Steadfast Noon 훈련을 실시하고 있는데, 15개 국 가량이 참여하면서 핵폭탄을장착한 항공기가 공격임무를 수행하는 동안 공중급유, 수색 및 구조작전과 같은 다양 한 비핵 지원임무를 수행한다.

정리하자면, 유럽에 대한 미국의 확장억제는 러시아의 실존적 핵위협 및 이란을 비 롯한 잠재적 위협으로부터 유럽의 동맹국들을 보호하기 위한 핵억제력을 제공하는 것 을 목표로 하고 있다. 그리고 핵무기는 적대국에게는 억제를, 동맹국에게는 보증을 제 공하기 위한 핵심적인 역할을 수행해 왔다.

유럽 동맹국에 배치된 전술핵무기는 확장 억제의 가시성, 융통성을 현시하였고, 미국의 압도적인 핵능력은 전략적인 차원에서 러시아를 압박하고 핵위기를 관리하였으며, 나토의 NPG는 정보공유, 기획 및 실행을 통해 핵동맹으로서의 나토의 결속력을 강화해 왔다.

물론 상황과 조건에 따라 확장억 제 태세는 변화해야 할 필요가 있다.

외부 전략환경의 변화와 새로운 위협요소가 등장 하고, 동맹 내부의 능력과 의지가 변화하면 기존의 전략을 재고해야 하기 때문이다.

나 토는 이미 제도화된 동맹이지만 확장억제의 신뢰성을 높이기 위한 노력은 지속될 필요 가 있고, 이를 위해서는 동맹 내부의 도전요인과 쟁점을 면밀히 살펴봐야 한다.

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3. 나토 동맹국 간의 협력과 긴장

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한국에서 논의되는 것과 달리 나토 내에서 확장억제와 관련한 협력과 긴장은 지속되 었고,

특히 핵무기의 역할과 관련한 논쟁은 첨예했다. NPG를 창설함으로써 동맹국의 불안을 해소시키려는 미국의 전략은 일단 성공적이었지만 모든 문제를 해결해줄 수 없 었다.

비대칭동맹에서 일반적으로 발생하는 확장억제의 도전요인은, 비대칭적 위협인 식, 제한된 억제수단, 억제와 보증 교환(trade-off), 현상유지 성향 등을 들 수 있다.34)

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34) 손한별, “탈냉전과 한미동맹: 확장억제력 제고를 위한 동맹갈등 관리,” pp. 49-52.

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각 요인들은 서로 독립적으로 작용하는 것이 아니라 상호작용을 통해 확장억제의 새로 운 틀을 만든다.

동맹은 변화하는 안보환경뿐만 아니라 이러한 새로운 틀에 적응해야 하며, 그렇지 않으면 적대국이 취약점을 파고들어 사실상 확장억제는 작동하지 않는다.

나토 내에서 확장억제에 대하여 지속되어 온 몇 가지 쟁점을 정리하면 다음과 같다.

첫째는 역시 미국과 유럽 동맹국들간의 비대칭적 위협인식이다. 먼저는 핵무기의 보 유 또는 상대적 핵전력의 격차에서 비롯되며, 그렇기 때문에 확장억제가 성립된다는 점에서 당연한 것이다.

미국은 러시아와의 전면적인 핵전쟁을 우려하며, 유럽 전역에 서의 전쟁이나 핵사용은 제한전으로 인식할 것이기 때문이다.

이는 핵무기를 보유하고있는 영국, 프랑스 역시 마찬가지로, 러시아와의 절대적인 핵전력의 격차에서 비롯되 는 유럽 동맹국들의 우려와는 같을 수 없다.

다음으로는 지정학적 측면에서의 위협인 식의 차이로, 동일한 대륙에 위치했지만 각국의 인식은 다를 수밖에 없다. 적국에 가까 운 국가들은 지리적으로 이격된 국가들보다 핵위협을 더 느낄 것이고, 미국의 핵억제 력에 크게 의존할 수밖에 없다.

이는 또한 아시아와는 차별적인 특성을 만드는데, 대 만, 일본과 같은 도서국은 지리적 특성으로 인해 핵위협의 양상이 다르기 때문이다.

따 라서 다자동맹인 나토의 비대칭적이며 다양한 위협인식은 확장억제 전략에 대한 상이 한 선호를 야기한다.

둘째는 핵무기의 역할과 전략적 안정성에 대한 이견이다.

위의 나토 전략개념에서 보듯 역사적으로 핵무기의 역할에 대한 이해가 달랐으며,

지속적인 논쟁의 대상이었다. 유럽 내에서는 미국의 핵확장억제의 실질적인 군사효과는 크지 않고, 핵보유국간의 핵 군비통제를 방해하며, 유럽의 핵위기를 빠르게 고조시킨다는 점을 들어 핵무기의 역할 을 제한해야 한다는 정치적 견해가 힘을 얻어 왔다.35)

물론 반대편에서는 핵무기의 역 할을 강조하는 것이 미국 확장억제의 신뢰성을 높이는 것이라고 주장한다. 뿐만 아니 라 신규 회원국은 기존 회원국에 비해 핵억제력에 대해 더 강한 기대와 요구를 갖는 경우가 있다. 사실 우크라이나 전쟁은 핵억제에 대한 논쟁을 증폭시키고 있는데, -우크 라이나가 나토 회원국은 아니지만- 핵억제력이 러시아의 공격을 억제할 수 없었고, 더 욱 복잡하고 불확실한 핵억제의 계산법이 작용했다는 것이다.36)

결국 핵무기와 전략적 안정에 대한 논쟁은 동맹국의 상이한 국가정책 내에서 정책조정 및 협력이 어려워지면 서 더욱 복잡해졌다.37)

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35) 대표적인 연구로, Paul Schulte, “NATO’s Protracted Debate over Nuclear Weapons,” in Stefanie von Hlatky and Andreas Wenger(eds.), The Future of Extended Deterrence: The United States, NATO, and Beyond (Washington DC: Georgetown University Press, 2015); Stephan Fruhling and Andrew O’Neil, “Alliances and Nuclear Risk: Strengthening US Extended Deterrence,” Survival, Vol.64, No.1 (2022).

36) Peter Watkins, “Russia’s War on Ukraine: Implications for Moral Arguments about Nuclear Deterrence,” in Brad Roberts(ed.), The Morality of Nuclear Deterrence: Practitioner Perspectives (Livermore: Lawrence Livermore Natioonal Laboratory, 2023), p. 62.

37) 나토는 스스로 이같은 복잡성이 상대의 ‘계산을 복잡하게 하는 것’이라고 평가했지만, 동맹의 분산된 정책 결심의 중심은 정책조정을 어렵게 만든다. 나토의 미래 역할, 비확산체제, 핵정책과 전략, 핵공유체계, 미 사일방어 등에 대한 나토 내부의 다양한 이견에 대한 연구로, Andreas Wenger, “Reconciling Alliance Cohesion with Policy Coherence,” in Stefanie von Hlatky and Andreas Wenger(eds.), The Future of Extended Deterrence: The United States, NATO, and Beyond (Washington DC: Georgetown University Press, 2015) 참고.

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셋째는 핵억제 태세의 우선순위에 있다.

단순하게는 현재의 확장억제 태세가 충분한 지, 어떻게 변화해야 하는지에 대한 질문에 대한 답이다. 러시아의 핵현대화 같은 위 협변화에 따라 핵억제 태세를 조정해야 할 필요성이 지속적으로 요구되어 왔지만, 세 부적인 태세의 조정에 대해서는 합의가 이루어지지 않았다. 현재의 확장억제 태세는 탈냉전 초기 미국이 유일한 패권국으로서의 역할을 감당할 당시에 고안된 것이며, 그 나마도 대규모 핵전력이 철수한 이후 100여 기의 노후화된 전술핵무기만 유지하고 있 다. 러시아의 선제공격으로부터 생존할 수 있고, 즉각적인 보복이 가능한 태세와 능력 을 갖추고 있는지에 대한 회의가 있다. 특히 러시아의 우크라이나 침공과 핵사용 위협 에 직면하여 신뢰할 수 있는 핵억제 태세를 어떻게 유지할 것인가에 대한 고민이 커졌 다. 전술핵무기를 유럽에 추가로 배치할 것인지, 미 본토에서 융통성있게 운용할 것인 지, 해상 기반 SLBM의 역할을 확대할 것인지에 대한 다양한 옵션이 제시되었지만, 나 토 동맹 내부의 상이한 우선순위 문제때문에 적정한 핵태세 변화로 이어지지 못하고 있다.38)

넷째는 보증공약의 신뢰성이다. 나토의 현재 핵능력이 적을 효과적으로 억제할 만큼 충분하고 적응력이 있는지에 대한 의문으로, 동맹국들이 이를 충분히 신뢰할 수 있는 지는 핵확장억제의 태생적 딜레마이다. 적국을 충분히 억제할 수 있는 능력과 의지를 가지고 있다고 하더라도, 동맹국이 이를 신뢰하지 못하면 확장억제는 성립하지 않는 다.39)

동맹국이 확장억제를 신뢰하지 못하고 직접억제를 위해 자체 핵억제력을 보유하 려고 한다면 결국 미국이 전략목표 달성에 실패할 것이기 때문이다.

나토의 NPG는 동 맹국들에 대한 보증공약을 강화하기 위해 설치되었으며, 결정권한은 핵보유국에 있다 고 하더라도 핵무기 배치와 운용에 대한 협의를 통해 억제와 보증을 동시에 강화한다.

다만 억제와 보증을 위한 조치들이 완전히 동일한 것은 아니며, 제한된 재원을 동맹에 대한 보증에 과도하게 투입하는 것은 정치적 선택의 영역이다.40)

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38) Brad Roberts, “NATO’s Nuclear Deterrent: Fit for Purpose?” SIRIUS Zeitschrift für strategische Analysen (2023.3.), p.11. 그는 유럽 핵전력의 양적인 증강도 필수적이지만, 어떠한 태세를 갖출 것인지 에 대한 분명한 방향설정이 필요하다고 주장했다. 아울러 유럽 국가들이 러시아에 위험감수의 메시지를 전 달할 것을 주장했다. 핵억제에 있어서는 신뢰성을 유지하기 위한 수준이 아니라 위험을 감수하는 결의를 전달해야 하는데, 유럽 국가들은 현상유지적 메시지만을 내놓았다는 것을 비판한 것이다.

39) James Acton, “Extended Deterrence and Communicating Resolve,” Strategic Insights, Vol.8, No.5 (2009), http://carnegieendowment.org/2009/12/31/extended-deterrence-and-communi cating-resolve.

40) 미국의 전 국방차관이었던 로버트 워크(Robert Work)는 “우리는 억제를 위해서 군사력을 드러내고 (reveal), 전장에서의 이점을 위해서 감춘다(conceal)”고 발언한 바 있다. 상황에 따라서 상이한 전략과 태세의 조정이 필요함을 강조한 것이다. Dan Lamothe, “The Killer Robot Threat: Pentagon Examining How Enemy Nations Could Empower Machines,” Washington Post (March 30, 2016).

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유럽 일부에서는 미국의 보증을 위한 조치들이 실제 위협과 전혀 관계없이 실행됨으로써 억제와 전혀 관 계없다고 비판하기도 했다.41)

다섯째는 핵과 재래식의 균형에 대한 쟁점이다.

이는 미국과 동맹국의 국방력 증강 의 방향과 직접 연결되는데, 새로운 군사기술이 발전하면서 재래식 억제력의 신뢰성도 부각되고 있다는 점에서 논쟁적이다.

이는 1960년대 후반 대량보복으로부터 유연반응 으로 전환되던 시기와 유사하다.

여전히 핵억제가 중요한 공간을 차지하지만, 사이버 및 첨단 재래식 무기와 같이 필수적으로 발전시켜야 할 분야들이 있고, 이들이 다시 핵억제 의 신뢰성을 강화하는 요소로 작용한다.

특히 우크라이나 전쟁 이후 저강도 분쟁이나 국 지전에서 운용할 수 있는 재래식 군사력이 중요해졌다.

핵전면전을 가정한 핵억제력보 다는 일상적 경쟁공간에서 운용할 수 있는 재래식 전력을 증강하고, 미국 역시 핵무기보 다는 재래식 전력을 제공 및 운용해야 한다는 것이다.42)

이는 특별히 유럽 동맹국들의 비용분담과도 연결되는데, 미국의 핵우산보다는 자국의 재래식 전력 증강에 재원을 우 선 투입하려고 할 것이기 때문이다.43)

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41) 실제 위협 시나리오와 능력을 고려하지 않고 단순히 전략자산을 전개하는 것은 ‘거짓보증(fake reassurance)’이며, 그보다는 전술핵무기의 배치가 더욱 신뢰성을 높인다는 주장으로, Hans M. Kristensen, “Nuclear Weapons in NATO’s Deterrence Posture: Status Quo or Change?” in Stefanie von Hlatky and Andreas Wenger(eds.), The Future of Extended Deterrence: The United States, NATO, and Beyond (Washington DC: Georgetown University Press, 2015), pp. 145-147.

42) 러시아의 점증하는 재래식 위협에 대비하기 위해 GDP 2% 국방비 투입 공약을 2.5%로 증액하고, EU 차 원에서 기동성, 지속성, 탄력성에 예산을 투입하여 새로운 기술을 적용할 것을 주장하였다. Franklin D. Kramer, “ NATO Deterrence and Defense: Military Priorities for the Vilnius Summit,” Issue Brief (Atlantic Council, 2023.4).

43) 우크라이나 전쟁 이후 F-35를 도입하는 것으로 입장이 바뀌긴 했으나, 독일은 현재 보유하고 있는 Tornado 핵전폭기를 F-35로 교체하지 않을 것이라고 강조하면서 비용과 비핵화를 명분을 내세웠다. Paul Schulte, “NATO’s Protracted Debate over Nuclear Weapons,” pp. 109-110. 전폭기 현대화 사업에 대한 독일 국내의 다양한 논의에 대해서는, Heinrich Brauß and Christian Mölling, “Germany’s Role in NATO’s Nuclear Sharing: The Purchasing Decision for the Tornado’s Successor Aircraft,” (German Council on Foreign Relations, 2020.2.3.), https://dgap.org/en/ research/publications/germanys-role-natos-nuclear-sharing.

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유럽국가들의 국방력 증강이 위협의 변화를 따라 잡지 못하는 가운데, 시급성과 효과성을 동시에 충족하기 어려운 상황을 맞고 있다.

예를 들어, 핵잠수함, 전략폭격기 등은 전략자산으로서 근접하여 운용되지 않는다. 억제를 위해서 는 모호성을 유지하고 은폐하는 것이 좋을 수 있으나, 보증을 위해서 과시할 필요가 있다면 전략목표는 상 충된다. 물론 이러한 조치가 적국에게 억제력을 현시하고, 보증공약 강화를 통한 동맹결속의 메시지로 읽 힐 수 있다는 점에서 양자를 동시에 강화하는 조치가 될 수도 있다.

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Ⅳ. 한미동맹에 주는 함의

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미국의 유럽에 대한 확장억제의 오랜 역사와 협의의 경험은 한국을 비롯한 아시아 동맹국에도 중요한 함의를 제공한다.

물론 인도-태평양과 유럽-대서양의 차이는 크다.

라슨에 의하면 양자동맹 구조, 전술핵무기 배치없는 전략핵 의존, 핵억제력의 필요성 공감, 핵무기에 대한 특수한 역사적, 문화적 맥락 등은 동아시아의 특수한 확장억제 모 델을 만들어낸다. 이는 미국 핵확장억제의 필요성과 역할을 보는 방식에 영향을 미친 다는 것이다.44) 이러한 차이에도 불구하고 두 지역에 공히 확장억제를 제공하고 있는 미국에 대한 요구는 상호구성적이며, 서로 교훈과 함의를 주고받으며 발전해 왔다. 북 한의 고도화되고 있는 핵위협에 직면하여, 유럽의 경험을 통해 한국에 대한 미국의 확 장억제를 어떻게 발전시킬 것인가에 대한 방향을 설정할 필요가 있다. 먼저 유럽 사례 와의 비교를 통해 미국 확장억제의 특성을 살펴보고, 향후 발전방향을 도출해 본다. 1. 미국의 對韓 확장억제 1953년 체결된 “한미상호방위조약”은 한국에 대한 방위공약을 명시함으로써 이미 확장억제의 기본적인 틀을 제공하고 있었다.45)

그리고 1950년 6.25전쟁에서 미국을 비롯한 유엔군사령부의 회원국들은 의무가 없음에도 불구하고 전투 및 지원병력을 제 공하였던 것을, 추후 한반도 유사시 재파병한다는 것을 약속한 “워싱턴 선언”을 통해서 제도화한 것이다.46)

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44) Jeffrey A. Larsen, “US Extended Deterrence and Europe: Time to Consider Alternative Structures?” pp. 503-506.

45) “제2조: 당사국 중 어느 1국의 정치적 독립 또는 안전이 외부로부터의 무력 공격에 의하여 위협을 받고 있다고 어느 당사국이든지 인정할 때에는 언제든지 당사국은 서로 협의한다. 당사국은 단독으로나 공동으 로 자조와 상호 원조에 의하여 무력 공격을 저지하기 위한 적절한 수단을 지속 강화시킬 것이며 본 조약 을 이행하고 그 목적을 추진할 적절한 조치를 협의와 합의하에 취할 것이다.” 국가기록원, ‘한미상호방위조 약’ (1953.10.1. 체결, 1954.11.18. 발효), https://www.archives.go.kr/next/newsearch/listSubject Description.do?id=005139&sitePage=.

46) 정전협정과 함께 16개 유엔사 회원국들이 유사시 즉각적인 전력을 제공하겠다는 ‘워싱턴 선언’에 서명 했다. 워싱턴 선언의 전문은, “Joint Policy Declaration Concerning the Korean Armistice,” (1953.7.27.), https://www.fordlibrarymuseum.gov/library/document/0337/24468965.pdf

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또한 한반도에 전술핵무기를 배치함으로써 유사시 핵무기를 사용 할 수 있음을 신뢰성있게 공약해 왔다.

그런 의미에서 1978년 제11차 SCM 회의에서 명시적으로 사용된 ‘핵우산’은 주한미군 병력 감축으로 야기된 재래식 전력의 불균형 을 핵억제력으로 상쇄하는 조치였으며, 2006년 북한의 제1차 핵실험 이후 ‘핵확장억제’가 강조된 것은 한반도 내의 핵불균형으로 인한 한국의 불안을 해소하려는 보증공 약의 일환이었다.

완전히 새로운 목표나 개념이 제시된 것이 아니라 확장억제를 위한 태세의 변화로 이해된다.

따라서 미국의 한국에 대한 확장억제 역시 ‘사실상’ 70년 이 상의 역사를 갖고 있다.

다만 유럽의 사례와 비교할 때 몇 가지 차이점이 있다.

첫째, 탈냉전 이후 핵무기의 전진배치 없이 핵확장억제의 공약이 강화되어 왔다.

이도영의 구분에 따르자면 북한의 임박한 핵위협을 고려할 때 핵무기의 전진배치를 통해 억제와 보증을 모두 강화할 필 요가 있으나 아직 실행되지 않고 있다.

둘째, 동아시아의 해양 중심의 지전략적 상황이 다.

전 ‧ 평시를 막론하고 미국이 해상우세를 달성한 가운데, 은밀한 기동을 자유롭게 할 수 있는 핵잠수함을 운용하는 것이 억제력을 극대화할 수 있다는 점이다.

셋째, 핵 억제 능력의 현시 효과가 큰 지상 또는 공중 투발수단이 배치되지 않았고,47) 주한미군 의 재래식 전력이나 제한적 미사일방어 체계가 역내 핵불균형을 상쇄하고 있다.

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47) 가공할 파괴력의 핵무기가 가지고 있는 직관성은 보유 및 배치 자체로 억제력을 생성하지만, 전략적 타격 및 미사일 방어체계는 그 능력을 현시하여 인식시켜야만 억제력을 발휘한다. 하지만 재래식 능력의 정확 성, 파괴력 등을 지속적으로 과시하는 것은 작전적, 기술적 취약성을 노출하거나 위기의 상시화, 확전 및 핵사용의 임계점을 낮추는 요인으로 작용할 수 있음을 고려해야 한다.

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넷째, 최근 협의체계의 제도화에 중점을 두고 있는데, 특히 NCG 창설을 통해 한반도에서의 핵무기 사용과 관련하여 한국과 협의하도록 함으로써 억제와 보증을 동시에 증진하도 록 하였다. 다섯째, 가장 중요한 것은 북핵만이 확장억제의 상대가 아니라는 점이다. 중국은 다양한 상황에서 한국을 핵무기로 위협할 수 있고, 이는 미국의 적극적인 핵확 장억제 실행을 주저하게 만드는 요인이 된다.

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<표 3> 미국의 유럽과 아시아 확장억제 비교 : 생략(첨부 논문파일 참조)

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이러한 특성 때문에 현재 미국 확장억제의 신뢰성을 훼손하는 몇가지 요소들이 있으 며, 그에 따른 전략적 요구는 다음과 같다.

첫째, 한미 간의 비대칭적인 위협인식 때문 에 미국의 의지(resolve)에 대한 의구심을 갖는 것이다. 미국의 확장억제는 지금까지 한반도의 안보를 안정적으로 관리하는 데 기여하였다.

그러나 NPT 체제와 함께 핵동 기의 유인을 제거하여 핵확산을 억제하고 동맹을 관리하는 기제로 활용되었다는 비판 적 관점이 있다.48)

확장억제가 위기관리를 복잡하게 만들고 동맹의 결속력을 오히려 약 화시킬 수 있다는 우려도 있다.

또한 미국의 국내정치 과정에서 대응이 지연되거나 약화 될 것이라는 비판도 있고, 중국과 북한이 전략적으로 통합된 핵위협을 하는 경우 미국의 핵억제력은 약화될 수밖에 없을 것이라는 분석도 있다.

그러나 이러한 비판적 시각에도 불구하고 한국이 핵위협을 받는 경우 미국이 충분한 억제력을 제공하고, 핵공격을 받 았을 경우 이에 대한 분명한 공동의 대응을 실시한다면 확장억제력은 유지된다.

둘째, 양국의 현상유지 성향이다.

북한의 핵능력 고도화와 핵전략 변화에도 불구하 고 이에 대한 대응은 속도면에서 아쉬울 수밖에 없다.

“한미 맞춤형 억제전략(tailored deterrence strategy)”을 2013년 최초 합의한 이후 10년 만에 개정하였음에도 불구하 고 실질적인 군사태세는 필요한 만큼의 변화에 이르지 못했다.

비약적으로 늘어난 북 한의 핵무기 개수, 투발수단의 다양화 및 복합화, 전략군 창설 이후의 전략 및 교리의 발전, 지휘통제체계 등을 반영하여 한미동맹의 억제태세에도 변화가 필요하다.

하지만 동맹국 사이에서도 추가적인 자산과 노력을 투입하지 않고 동맹 상대로부터 이익을 추 구하려는 현상유지 성향을 가질 수밖에 없다.

위협의 변화와 군사적 효과성을 고려하 여 임무 및 노력을 분담(division of labor)하려는 노력이 필요하며, 이를 위해서는 현 재의 억제태세를 공동으로 검토하고, 충분성과 취약성을 도출해 나가야 한다.

셋째, 재래식-핵 억제의 연계성 부족을 들 수 있다. 지금까지 한국은 미국으로부터 ‘핵 보복’만을 보증받는 데 관심을 가졌으며, 미국이 유연성과 제한성을 추구하며 비핵수단 을 우선 고려하는 것에 대한 우려도 있었다.

하지만 단순히 핵무기를 배치한다고 해서 억 제력이 커지는 것은 아니다.49)

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48) Bruno Tertrais, “The Future of Extended Deterrence: A Brainstorming Paper,” in Bruno Tertrais(ed.), Perspectives on Extended Deterrence, Recherches & Documents No.03/2010 (Fondation pour la Recherche Stratégique, 2010), p. 8

49) 전략적 목표를 달성하기 위해서는 “핵무기를 자동적으로 배치하는 것으로부터 상황판단에 따라 조건적 으로 배치하는 것으로 전환해야 한다.” Richard L. Kugler, “The Great Strategy Debate: NATO’s Evolution in the 1960s,” RAND Note, N-3252-FF/RC (Santa Monica: RAND Corporation, 1991), p. 45.

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재래식-핵 통합(Conventional-Nuclear Integration)을 투발수단의 통합으로만 인식하기도 했고, 미국의 핵작전에 대한 한국의 재래식 지 원(conventional support for nuclear operations, CSNO) 차원에 국한되는 것으로 이해하기도 했다. 이는 북한에 대한 메시징의 효과는 있으나 실질적 억제력과는 거리가 있다. 핵확장억제는 미국의 핵무기에만 의존하는 것이 아니라, 압도적 정보우세, 미사일 방어 체계, 지구적 ICBM 타격능력 등이 함께 작동하는 것이다. 따라서 상황과 조건에 따라서 수단을 융통성있게 활용해야 하며, 목적에 맞는 ‘적절한 혼합(appropriate mix)’을 통해 억제력을 극대화해야 한다.50)

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50) Brad Roberts, “Living With a Nuclear-Arming North Korea,” p. 16.

 

넷째, 정책/단기조치에 국한되어 있었다. 한미동맹은 DSC, EDSCG뿐만 아니라 SCM, MCM, KIDD 등의 상위 협력체계가 촘촘하게 구성되어 있지만, 일상적 정책 협 조차원에 머무르거나 적절한 수준에서 공개함으로써 억제력을 강화시키는 노력은 부족 했다. 나토의 NPG가 완벽한 모델은 아니지만, NPG로부터 교훈을 얻을 것은 동맹의 핵전략이 정상회의를 통해 승인되고 “전략개념”으로 조정 및 공개된다는 것이다. 북한 또는 중국의 핵위협은 장기적인 것이며, 단기적인 조치로 단번에 해결되는 것이 아니기 때문에 보다 장기적이고 전략적인 판단이 요구된다. 한미가 NCG를 창설하고 확장억제 와 관련한 구체적인 사안을 협의할 수 있는 협의체를 제도화한 것은 분명한 성과이나, 이를 상시화하여 전략적인 차원에서 구체적인 실행방안을 마련해 나가야 하는 숙제가 있다. 따라서 NCG를 확장억제 전략과 작전개념을 공동으로 기획하고 결정하며, 핵위 기 상황에서 협의 및 대응, 종결 등을 위한 협력 메커니즘으로 발전시켜야 한다.

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2. NPG와의 비교를 통한 NCG의 발전방향

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미국의 확장억제에 대한 요구가 커지고 있다.

이는 무엇보다 고도화되고 있는 북한 의 핵위협 때문이지만, 한미동맹이 북핵 위협의 변화를 따라잡지 못하고 있다는 비판 은 뼈아프다.

한미 간의 NCG가 시작되었지만 여전히 방향을 설정하는 단계에 있고, 해결해야 할 문제가 남아있다.

NCG는 이제 한미동맹이 핵동맹으로서 역할하게 되었 음을 의미하지만 NCG가 단번에 모든 문제를 해결할 수 있는 것은 아니기 때문이다.

확장억제는 태생적으로 고정적이지 않으며 위협과 전쟁양상 변화에 따라 신뢰성에 의 문이 있을 수밖에 없다.

나토의 경험과 교훈, 한미동맹의 전략적 요구 등을 고려하여 NCG 이후 한미동맹의 발전방향과 구체적인 과제를 정리한다.

한국의 자강 노력을 통 해 단독의 억제력을 강화하는 것은 당연하지만, 여기서는 미국의 확장억제와 동맹 차원의 통합에만 주목한다.

첫째, 다양한 시나리오를 개발하고, 선택할 수 있는 옵션을 다양화해야 한다. 우크라 이나 전쟁은 북한에게 핵무기의 효용성에 대한 교훈을 주었을 것으로 보인다.51)

그만 큼 핵능력을 활용하여 운신의 폭을 확대할 수 있으며, 핵위협의 양상 역시 다양해질 것 이다. 따라서 한미동맹은 러시아, 중국과의 전략적 협력을 포함하여, 복합 위험 시나리 오를 개발할 필요가 있다.

다음으로는 시나리오별로 융통성있게 대응하기 위한 옵션을 마련해야 하는데, 정책적으로 전술핵 재배치,52) 자체 핵무장 추진 또는 한시적 비핵화 유예, ‘이중접근(dual-track approach)’53) 등 특정 방안을 배제하지 않아야 한다.54)

그리고 군사적으로는 시 ‧ 공간으로 확대되고 있는 전장의 핵심지점을 선점 및 통제함 으로써 실질적인 억제력을 높이기 위한 방안을 발전시켜야 할 것이다.

둘째, 선명한 선언정책이 필요하다. 선언정책은 북한이 핵사용을 통해 어떠한 목적 도 이룰 수 없고, 얻을 수 있는 이익보다 비용이 크며, 막대한 군사보복과 국제적 고립 을 야기할 것임을 인식시켜야 한다.

하지만 억제의 신뢰성을 담보하기 위해서는 분명 한 레드라인(red-line)의 설정이 우선되어야 한다.

핵위협의 수준과 유형이 다양해지 고, 평시와 무력충돌 사이의 회색지대에서 적극 활용되기 때문이다.

따라서 어떠한 조 건에서, 어떤 목적으로, 어떤 행동을 취할 것인지를 공약해야 한다.

이같은 선언정책은 한미동맹의 ‘핵전략개념’으로 작성 및 공개되며, 구체적인 내용은 ‘핵전략지침’으로서 양국 군에 하달되어야 한다.

이는 지난 제2차 NCG 회의에서 ‘지침’과 ‘전략적 메시지’ 의 과업으로 양국이 합의한 바 있다.55)

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51) Hanbyeol Sohn, “The Lessons North Korea Might Learn from Russia’s Invasion of Ukraine,” The Peninsula (KEI, 2023.1.5.), https://keia.org/the-peninsula/what-lessons-north-korea- might-learn-from-russias-invasion-of-ukraine/.

52) 미국의 전술핵무기를 한국에 배치하는 방안을 단계화한 아산-RAND의 주장은 구체적이고 현실적인 대안 으로 고려해 볼 만하다. 핵무기 저장시설 건설, 탄도미사일잠수함 북핵 표적지정, 구형 전술핵무기의 현대 화 비용 한국 부담 및 한국 지원 공약, 제한된 전술핵무기 한국 배치 등이다. 브루스 베넷 등, 한국에 대 한 핵보장 강화 방안 (아산정책연구원-RAND 국가안보연구부, 2023.8), pp. 91-105.

53) 나토의 “이중접근” 전략을 INF조약 파기 이후 상황에 적용하자는 주장으로, John D. Maurer, “The Dual-Track Approach: A Long-Term Strategy for a Post-INF Treaty World,” War on the Rocks (2019.4.10.), https://warontherocks.com/2019/04/the-dual-track-approach-a-long-term-strategy -for-a-post-inf-treaty-world/.

54) 현재 고려할 수 있는 모든 정책옵션을 정리해보면, 핵전력에 대한 예방공격, 정권에 대한 예방전쟁, “전략 적 인내”로의 회귀, 동맹관계의 재고, 한국과 일본의 핵무장, 북한의 핵보유국 지위 인정, 봉쇄를 위한 외 교적 노력, 외교와 억제의 이중접근 등이 있다. Brad Roberts, “Living With a Nuclear-Arming North Korea.” pp. 8-9.

55) 대한민국 대통령실 보도자료, “12/15(금) NCG 공동언론성명(비공식 국문 번역문),” (2023.12.16.).

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셋째, 동맹의 전략적 ‘통합성(integrity)’을 추구해야 한다.

바이든 행정부는 동맹 간, 기능 간, 능력과 수단 간의 통합을 강조하면서 ‘통합억제’의 개념을 강조해 왔다.

제2 차 NCG 회의에서는 ‘한미 핵 및 재래식 통합’ 과업에서 진전을 이루었다고 평가한 바 있다.56)

정보공유, 미사일방어 협력 등은 즉각적으로 시행이 가능한 과제이고, 단기적 으로는 미국의 핵자산이 한반도에 전개하는 것을 한국군의 재래식 능력으로 지원하는 것이 목표가 되겠지만, 장기적으로 미국의 핵억제력과 한국의 재래식 억제력을 최적화 하여 통합할 수 있을 것이다.

이는 동맹의 능력을 결속하고 동시에 작전적 상호운용성 (interoperability)에도 기여한다. 특히 군사기술의 진보에 따라 재래식 억제력을 활용 하려는 유럽의 노력에서 교훈을 얻는다면 한국의 직접억제력 역시 커질 수 있다.

넷째, 연합 위기관리 체계를 다시 정비해야 한다. 재래식 군사위기관리의 원칙들이 핵위기의 안정성에도 적용될 수 있지만, 유럽 사례에서 보는 것처럼 동맹의 결속력, 지 리적 근접성, 국지적 세력균형, 신속대응능력, 융통성과 회복력 등 더많은 고려요소들이 필요하다.

따라서 ‘위기시 및 전시 핵협의절차’를 사전에 마련하고, 상시 협의가 가능한 상태를 마련해야 한다.

평시와 위기시, 핵위기와 재래식 위기는 따로 분리해서 생각할 수 없으므로, 한국의 합참, 한미 연합사령부, 미국의 인도태평양사령부, 전략사령부와 협업이 필요하다. 따라서 한미동맹이 이미 합의한 ‘동맹위기관리각서’의 공동위기대응 원칙이나 2016년 합의된 위기관리협의체(KCM)를 변화된 상황을 고려하여 다시 살펴 보고, 이를 NCG와 연계하기 위한 별도의 군사기획협의체를 만들 필요도 있을 것이다.

다섯째, 핵억제태세에 대한 공동 검토가 필요하다.

나토 사례와 달리 한미동맹은 위 협인식, 핵인식 등에 있어 이견이 크지 않고, 양자 간 협의를 통해 비교적 쉽게 조정도 가능하다.

오히려 어려움은 동아시아의 불확실성, 중국의 전략적 개입, 핵전면전으로의 확전 등에서 비롯되며, 따라서 더욱 중요한 것은 위협 시나리오에 따른 적정한 억제태 세를 구비하는 것이다. 미국은 행정부별로 ‘핵검토보고서’를 작성하여 공개하고 있는 바, 한반도 상황을 고려하여 한미가 공동으로 현재의 태세를 점검하고 충분성과 취약 성을 도출해야 한다.

이를 통해 변화한 위협양상에 대한 적실한 기획지침을 작성할 수 있다. 일련의 태세 검토과정은 북한, 나아가서 중국의 핵공격으로부터 생존할 수 있고, 즉각적인 보복이 가능한 태세와 능력을 갖추는 가장 기초적인 작업이다.

피아간의 능력과 태세에 대한 검토는 적국에 대한 억제와 동맹 및 국민에 대한 보증을 동시에 증 진시키게 될 것이다. 마지막은 동맹의 연합 핵전략기획이다.

위협 시나리오, 피아 태세검토 등을 통해 지 침이 하달된 이후 양국의 합동참모본부 수준에서 주도적으로 이끌어갈 분야이지만, NCG 이후 한미가 핵기획을 구체화하는 가운데 쟁점이 될 만한 사항은 다음과 같 다.57)

 

56) “2023년 7월 미국의 전략핵잠수함 USS 켄터키함의 부산항 기항, 10월 B-52 전략폭격기의 한반도 상공 비행 및 착륙, 11월 미국 ICBM 시험 발사의 공동참관” 등 미국의 핵3원 체계가 모두 포함되어 있으며, 전략자산의 정례적 가시성을 보여준 대표적인 사례이다.

57) 핵전략 기획의 절차와 각 개념에 대해서는, Bruno Tertrais. “Principles of Nuclear Deterrence and Strategy,” NDC Research Paper No.19 (May 2021), pp. 18-25. .

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표적의 형태, 숫자, 특성, 요망수준과 예상피해 등을 고려한 표적화(targeting) 에 있어서 한국의 도덕적, 법적, 전략적 관점을 관철시켜야 한다. 다음으로 표적에 대 한 핵/재래식 무기, 투발수단, 시간을 일치시키는 전력기획(force planning)에서는 한 국의 우선순위와 부수적 피해 등을 고려해야 한다. 이를 위해서는 양국이 서로의 무기 체계(weapon systems)에 대한 명확한 이해가 필요하다. 이는 장기적으로 한국군의 전력화 우선순위를 재검토하는 기준이 될 수 있다. 마지막으로는 북한 핵태세가 공세 성을 추구함에 따라 감시정찰 및 경고, 미사일방어 체계, 근접배치된 확장억제 자산의 태세(force posture)는 상시 격상되어 있어야 한다.

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Ⅴ. 결 론

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올해로 한미 상호방위조약을 통해 한미동맹이 성립된 지 71년이 되었다. 그동안 북 한의 위협을 성공적으로 억제해 온 한미동맹은 북한이 핵무기를 개발하고 사용을 위협 하면서 새로운 도전에 직면하게 되었다. 한미동맹은 북한의 위협을 억제하고 대응하기 위한 강력한 연합방위체제를 유지해 왔으며, 특히 북한의 고도화되는 핵･미사일 위협 에 대해서는 확장억제의 실행력을 제고하고, 한미 ‘맞춤형 억제전략’을 마련하는 등의 노력을 해왔다.58)

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58) 국방부, 2022 국방백서 (서울: 국방부, 2022), pp. 160-165..

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특히 2023년에는 그동안 취약점으로 지적되어 왔던 핵기획을 위한 NCG를 창설함으로써 정치적 결속력, 전략적 억제력, 작전적 통합성을 동시에 증진할 수 있는 기틀을 마련한 것으로 평가된다.

NCG는 한미동맹이 명실공히 핵동맹으로서 재정립되었음을 선언한 것이기는 하지만, 핵위협을 억제하기 위해서는 보다 포괄적인 접근과 노력의 통합이 요구된다. 유럽에 대한 미국의 핵확장억제 사례는 단지 NPG라는 협의체의 존재뿐만 아니라 다양한 함의를 제공한다

마찬가지로 75년의 역사 속에서, 러시아라는 세계 최대 핵무 기 보유국의 위협을 억제하기 위해, 현재 32개 국까지 늘어난 회원국들의 다양한 국가 이익과 정책을 조정해 왔다.

나토와 소련(러시아)의 핵전력과 핵태세는 그 자체로 역사 성을 가지고 발전해 오면서 전략적 안정성을 유지한 것으로 평가된다.

현재 배치된 100여 기의 전술핵무기와 NPG는 미국의 자동개입을 공약하면서 상대를 억제하고 동 맹국에 보증을 제공하는 역할을 해왔지만, 위협인식의 비대칭성, 핵무기의 역할에 대 한 상이한 인식, 정책선호와 우선순위, 억제와 보증의 딜레마, 핵과 재래식 전력의 통 합 등의 도전요인을 그대로 갖고 있다.

한국은 미국이 제공하는 확장억제의 신뢰성을 제고하고, 통합된 억제력으로 작동하 도록 하기 위해서는 나토로부터의 교훈을 참고해야 한다.

물론 지정학적인 특수성, 중 국의 개입 가능성, 전술핵무기의 부재 등에서 나토와는 다른 환경에 처해 있지만, 억제 력을 극대화하기 위한 전략과 태세를 구축해 가야 할 것이다.

본 논문에서 제기한 몇 가지 제언은 다음과 같다.

첫째, 다양한 핵위협 시나리오를 구체화하되, 융통성 있는 대응이 가능한 옵션을 개발해야 한다.

둘째, 북한, 나아가서는 중국에 대한 선명한 선 언정책을 통해 강력한 의지를 전달해야 한다.

셋째. 한미동맹의 전략적 통합성을 높이 기 위한 수준별, 기능별 통합노력이 필요하다.

넷째, 핵그림자를 활용한 복합위기에 대 응하기 위한 연합위기관리 체계를 정비해야 한다.

다섯째, 핵억제태세에 대한 주기적 인 공동검토를 바탕으로 전략과 태세를 조정해야 한다.

여섯째, 군사 수준에서 핵전략 기획이 긴밀하게 실행되어야 한다.

본 논문에서 자세히 다루지 않았으나, 핵확장억제와 관련하여 추가적으로 연구할 몇 가지 주제가 있다.

주제의 민감성, 군사비밀 여부, 전략적 효과 등을 고려하여 연구의 주체나 수준은 다를 수 있다.

첫째는 위에서 언급한 시나리오 개발과 태세 평가이다. 북한의 핵전략과 태세의 변화에 대한 다양한 연구가 학계, 연구소, 언론을 막론하고 진 행되어 왔으나 복잡하고 다양한 시나리오를 모두 반영하지 못했다.

현실성이 있는 데 이터를 기반으로 발생가능한 시나리오를 다양하게 검토하는 것은 융통성있는 옵션을 마련하기 위한 첫 번째 작업이다.

둘째는 ‘표적화’에 대한 고민이다.

북한의 공격능력 과 지휘통제체계를 무력화하거나 핵심자산에 대한 보복을 위해서는 한미 공동의 표적 화 작업이 필요하며, 국제법적, 전략적 고려를 포함하여 협의를 주도해 나가야 한다.

국제법, 외교, 역사, 사회 등 표적화에 대한 다각적 관점의 연구가 요구된다.

마지막으 로 첨단 군사기술과 핵억제가 결합된 ‘제3차 핵시대’에 대한 연구가 필요하다.

비단 미 국뿐만 아니라 유럽을 중심으로 활발히 전개되고 있는 담론에 참여하고, 한국의 현실에 기반한 연구도 활발히 진행될 필요가 있다.

문제는 날로 고도화되는 핵위협의 속도와 크기를 압도할 수 있느냐 하는 것이다.

그 런 의미에서 몇가지 위험요소를 관찰하여 관리해야 한다.

첫째는 이미 가시화된 북한 과 러시아의 군사협력이다.

우크라이나 전쟁 이후 절박한 양국은 협력의 범위를 확대 하고 있다. 구체적으로 밝혀진 바는 없지만, 향후 첨단전력이나 핵･미사일 기술이 이전 될 경우 북핵 위협은 더욱 가속화될 것이다.

둘째, 지전략적으로 연계되어 있는 중국의 개입 또는 미 ‧ 중경쟁 구도하에서의 통합된 핵위협 가능성이다. 이는 유럽과 아시아의 ‘전략적 동시성(strategic simultaneity)’로 연결된다.59)

셋째, 가장 단기적으로는 미 국 국내정치의 변화이다.

중국과의 장기경쟁을 선포한 미국은 국력의 축적을 위해 동 맹정책, 확장억제의 태세에서 변화를 꾀할 수 있다.60)

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59) Mathias Katsuya, “Resilience and Reciprocity: The Future of Partnership amidst Strategic Simultaneity,” A Report from Senior Executive Seminar (SES) (George Marshall Center, 2023.8), https://www.marshallcenter.org/en/publications/security-insights/resilience-and-recipro city-future-partnership-amidst-strategic-simultaneity-0; Anja Dalgaard-Nielsen, “Tackling Strategic Simultaneity: What NATO Could Do to Adapt to the New Multitude of Threats,“ Scandinavian Journal of Military Studies, Vol.5, No.1 (2022); A. Wess Mitchell, “A Strategy for Avoiding Two-Front War,“ National Interest (2021.8.21.), https://nationalinterest.org/feature/ strategy-avoiding-two-front-war-192137.

60) 그런 의미에서 2023년 발표된 미 의회의 초당적 전략태세검토 보고서는 향후 미국의 핵전략과 태세의 변 화를 예측할 수 있는 중요한 근거를 제공한다. Madelyn R. Creedon et al., America’s Strategic Posture: The Final Report of the Congressional Commission on the Strategic Posture of the United States (Washington DC: Institute for Defense Analyses, 2023). 이 보고서에 대한 국내의 분 석으로는, 양욱 ‧ 손한별, “미국 핵태세 변화 요구와 한국에 주는 함의,” Asan Issue Brief, 2024-7 (아산 정책연구원, 2024.3.6.)

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핵무장 등에 대한 국내의 여론 이나 요구가 거칠어질 가능성도 크다.

한국의 입장에서는 미국의 억제와 보증을 동시 에 강화하기 위해 노력해야 하겠지만, 한편 이와 같은 위험요인을 면밀히 검토할 필요 도 있는 것이다.

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Abstract

The History and Issues of Nuclear Extended Deterrence : The Case of U.S. Extended Deterrence in Europe and its Implications

Sohn, Hanbyeol (Korea National Defense University)

This paper analyzes the challenges and debates surrounding the credibility of the United States' extended deterrence, using NATO as a case study. For this purpose, it examines the U.S. extended deterrence strategy towards Europe and the concerns and demands of NATO allies. Despite clear differences between NATO's extended deterrence in Europe and the ROK-US alliance facing North Korea's nuclear threats, the issues and lessons from the U.S. alliance consultation provide insights for future directions and tasks. Over its 75 year history, NATO has coordinated the diverse national interests and policies of its 32 member countries to deter the threat from the Soviet Union (now Russia). Both the deployed tactical nuclear weapons and the Nuclear Planning Group (NPG) promise U.S. automatic intervention and provide deterrence and assurance to allies. However, NATO faces several challenges, including asymmetry in threat perception, differing views on the role of nuclear weapons, varying policy preferences and priorities, dilemmas between deterrence and assurance, and the integration of nuclear and conventional forces. South Korea nevertheless needs to draw lessons from NATO's experience to enhance the credibility and integrated effectiveness of U.S. extended deterrence. The paper suggests that after establishing the Nuclear Consultative Group (NCG), efforts should focus on clear declaratory policies, strategic integration, a comprehensive crisis management system, joint reviews of nuclear deterrence postures, and nuclear planning at the military level.

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Key Words: NATO, Extended Deterrence, ROK-US Alliance, Assurance, Nuclear Consultative Group (NCG)

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접 수 일: 2024.04.01 2차 수정일: 2024.05.28 게재확정일: 2024.06.30

한국군사 제15호(24년6월)

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