펜타닐을 대량 살상병무기(WMD)로 지정하는 것의 함의(25-12-19) /Vanda Felbab-Brown.Brookings

 

12월 15일, 트럼프 행정부지정 불법 펜타닐과 그 "핵심 전구체 화학물질 ... 예를 들어 피페리돈 또는 기타 피페리돈 기반 물질"을 대량살상무기(WMD)로 간주한다.

일부 펜타닐 피해자 가족들은 이 지정을 반가운 크리스마스 선물로 여길 수 있으며; 다른 가족들은 단지 강경한 태세로 볼 수도 있다.

이 지정은 실제로 펜타닐 밀매, 거래, 심지어 잠재적으로 사용에 대한 범죄화를 상당히 강화한다.

이는 트럼프 행정부가 마약 정책을 최대 강도의 군사화된 공급 측면 조치에 중심을 두고 치료 접근성을 줄이는 것으로 전반적으로 인식하는 방식을 강화한다.

그 함의는 국내 법 집행부터 외교 정책에 이르기까지 다양하다.

트럼프 행정부가 WMD 지정을 어떻게 사용할지에 대해서는 아직 명확하지 않다.

하지만 이는 해외에서 더 많은 군사 마약 단속 작전과 국내 마약 거래 및 사용에 대한 범죄화를 강화하는 기반을 마련한다고 볼 수있다. 

<시기적 문제>

트럼프 행정부 초기에는 펜타닐을 대량살상살상무기로 지정하는 아이디어를 냈으나, 내부 반발로 인해 그 움직임이 중단되었다.

당시 마약단속국(DEA)과 같은 주요 기관들은 펜타닐을 다룰 충분한 도구를 갖추고 있다고 말했다.

하지만 활동가들, 특히 펜타닐 과다복용 피해자들이 이 아이디어의 강력한 지지자가 되었다.

곧 그들은 트럼프와 바이든 행정부에 이 지정을 요구하는 로비를 벌였다.

두 번째 트럼프 행정부가 이 아이디어를 부활시켰고, 2025년 봄에는 거의 지정 발표를 할 뻔했다.

다시 한 번 내부 논의로 인해 이 조치가 지연되었고, 지금까지 이어졌다.

펜타닐의 대량살상무기 지정은 트럼프 행정부의 마약 정책 개념에 부합한다.

이 정책은 카리브해와 태평양에서 추정되는 마약 선박에 대한 치명적 군사 공격과 라틴 아메리카 내 15개 범죄 단체를 "외국 테러 조직"으로 지정하는 등 최대 규모 및 전례 없는 공급츠면 크게 초점을 맞춘다.

이러한 조치들은 행정부의 결정과 맞물려 있다.

그리고 치료 접근의 장애물 부활과 감소 방지 등이 포함된다. 

<법령과 국제 조약>

대량살상무기 사용과 관련된 미국의 주요 법률 조항은 다음과 같다.

 

이 법은 미국 내, 미국 국민, 해외 미국 재산, 그리고 주간 또는 해외 상업에 영향을 미치는 상황에서 대량살상무기를 사용, 사용 시도, 또는 협박하려는 공모를 범죄로 규정합니다.

처벌은 무기징역부터 사형에 이르기까지 다양합니다.

 

단순히 대량살상무기(이 경우 펜타닐)를 소지했다는 사실만으로는 즉시 국내 테러 혐의가 제기되지 않는다.

아래대량살상무기의 소지 및 사용은 의도가 다음과 같을 경우 국내 테러로 분류될 수 있다:

1. 민간인을 위협하거나 강요하는 것.
2. 정부의 정책에 협박이나 강압을 통해 영향을 미치는 것.
3. 대량 파괴, 암살 또는 납치를 통해 정부의 운영에 영향을 미치는 것.

트럼프 행정부의 행정명령에서 펜타닐 전구체가 대량살상무기로 지정되는 것에 대한 구체적인 명시가 없는 것은 마약 밀매 네트워크가 일정 관리를 우회하기 위해 화학식을 변경하는 만성적인 문제를 피하려는 의도일 수 있다.

하지만 이는 법적 및 통제 문제를 야기할 것이다.

기업과 외국은 트럼프 행정부가 부적절한 통제로 대량살상무기 테러를 조장했다는 비난을 받을 때 자신들이 취약할 수 있음을 알지 못할 것이다.

<미국내적 영향>

펜타닐을 대량살상무기로 지정함으로써 연방 법 집행 기관이 관할권을 가질 수 있을 뿐만 아니라, 펜타닐 대응 노력의 우선순위도 크게 높인다.

트럼프 행정부의 행정명령은 국토안보부(DHS)와 국방부에 새로운 대량살상무기 지정에 따라 펜타닐 방지 조치를 취하도록 명시하지만, 어떤 조치인지 구체적으로 명시하지는 않았다.

하지만 DHS와 연방수사국(FBI) 같은 기관들이 펜타닐 밀매를 방사성 무기 폭발 음모와 동일하게 다룰지는 두고 봐야 한다.

우선, 대량살상무기 테러 음모는 매우 드물지만, 펜타닐 밀매와 거래는 미국 내 방대한 소비와 사용자 수를 고려할 때 어디에나 만연하다.

미국 거리에서의 거래량과 빈도는 법 집행 기관의 자원을 과부하시킨다.

더욱이 DHS조차도 이러한 지정 뒤에 따르는 법 집행 우선순위가 트럼프 행정부의 불법 체포 및 추방에 집중하는 방향과 어떻게 맞아떨어질지 불분명하다.

이미 그 집중방향이 전환되어 국토안보조사국은 테러, 초국가적 범죄 조직, 아동 학대 및 인신매매 대응 및 기타 임무에서 자원과 관심을 분산시키며, 수천 명의 조사관이 불법 이민자 체포 및 추방 작업에 재배치되었다.

대량살상(WMD) 지정은 마약상에 대한 처벌 강화로 이어질 수 있으며, 치명적인 과다복용으로 이어진 마약상에게는 사형이 선고될 수 있습니다.

이미 미국 여러 주에서는 치명량 분배를 살인으로 기소할 수 있도록 허용하는 법률을 가지고 있다.

도널드 트럼프 대통령은 거리 마약상에 대한 사형,  그리고 최상위 마약 밀매업자들, 예를 들어  시날로아 카르텔의 조직이다.

시날로아 카르텔과 할리스코 누에바 제네라시온 카르텔(CJNG)은 미국으로 펜타닐을 밀수하는 주요 조직이다.

하지만 많은 딜러들은 사실 자신도 마약 사용자이며, 예를 들어 고등학생과 대학생들이 자신이 오염된 마약 일부를 친구들에게 주고, 친구들이 과다복용하는 경우도 있다.

대량살상무기 혐의로 사형을 선고하는 것은 별 의미가 없으며, 과다복용 시 911에 전화하는 것을 막을 수도 있다. 사용자들은 과다복용 역전 날록손 구매를 두려워할 수 있다.

형량을 제외하면, 대량살상무기 범죄는 연방 관할권에 속한다.

만약 WMD 지정이 미국 내 모든 펜타닐 거래 사건이 앞으로 연방 법원에서 재판된다는 의미로 해석된다면, 거래에 대한 형량이 더 길어질 수 있습니다. 구금을 피하는 전환은 주로 주 및 지방 차원에서 운영되는 마약 법원이 줄어들 수 있다.

결과적으로 미국에서는 훨씬 더 많은 사람들이 펜타닐 혐의로 훨씬 더 오래 수감될 수 있다.

WMD 지정이 테러 음모 혐의와의 추가 연관성을 촉발할까요? 지금까지 트럼프 행정부는 시날로아 카르텔과 같은 단체의 지정을 이용해 미국 딜러나 미국 사용자들이 테러리스트에 물질적 지원을 제공했다는 혐의를 기소하려 하지 않았다.

이는 물적 지원 법령에 따라 충분히 가능한 혐의다.

하지만 WMD 지정은 이러한 기소 노력의 법적 위험을 증가시킬 것이다.

<국제적 함의에 대한 영향>

WMD 지정은 이제 트럼프 행정부가 시날로아 카르텔과 CJNG의 구성원 및 후원자를 대량살상무기 테러 혐의로 기소할 수 있게 한다.

그들 트럼프가 소유한 두 개의 멕시코 카르텔 지정에 대해 자신감을 얻는 것도 포함도니다.

 

또한 WMD 지정이 트럼프 행정부가 멕시코 내 카르텔과 그들의 연구소를 넘어 군사 표적 범위를 확장하도록 유도할 가능성도 있다. 이러한 확장에는 과테말라와 같은 국가도 포함될 수 있는데, 과테말라는 펜타닐 전구체(현재는 대량살상무기로도 지정됨)의 밀수 중개 지점 역할을 합니다.

극단적인 조치는 트럼프 행정부가 합법 화물 사이에 펜타닐 전구체가 종종 숨겨져 있는 컨테이너선을 군사적으로 표적으로 삼는 것이다.

이러한 조치는 국제 무역을 방해하고 국제 조약을 위반할 수 있다.

또 다른 극적인 외교 정책 조치는 트럼프 행정부가 인도와 중국의 펜타닐 전구체 네트워크를 대량살상무기 확산과 테러를 돕는다고 기소하고, 이들이나 그 자산을 국제 해역을 포함한 군사 표적으로 간주하는 것이다.

이러한 접근법은 중국과의 긴장을 크게 고조시키고 트럼프 행정부의 인도와의 어려운 관계를 더욱 약화시켜 아시아 태평양 지역에서 중국의 확장에 대응하기 위해 인도를 유치하려는 노력을 약화시킬 것이다.

하지만 지금까지 중국은 트럼프 행정부와의 펜타닐 외교에서 매우 능숙했으며, 관세 인하와 교환한 것은 거의 없고, 자체 관세, 희토류 수출 제한, 대두 같은 미국 제품 보이콧 등 효과적인 대응 압력을 동원했다.

훨씬 더 생산적인 방법으로는, 트럼프 행정부가 핵물질과 부품의 밀수를 차단하기 위한 전 세계적 노력인 확산안보이니셔티브(Prospecration Security Initiative)와 같은 메커니즘을 활용할 수 있다.

트럼프 행정부는 전 세계 화물의 더 많은 부분을 대량 대량 위산 펜타닐 전구체와 같은 다른 밀수품에 대해 검사하는 것을 촉진할 수 있다.

또한 트럼프 행정부가 다른 국가들이 펜타닐과 그 전구체에 대해 대량살상무기(WMD) 지정을 채택하도록 압박할 가능성도 있다.

그리고 왜 펜타닐에서 멈추겠는가?

니타젠(유럽에서 확산됨)이나 사이클로르핀(영국에서 등장)과 같은 다른 합성 오피오이드는 펜타닐급 약물보다 훨씬 치명적이다. 

강력한 합성 약물을 대량살상병으로 지정하는 것이 유행이 된다면, 더 효과적인 마약 대응 조치가 아니라 핵, 방사능, 화학, 생물학 무기에 대한 통제가 희석될 수도 있다.

이런 결과는 미국의 펜타닐 위기를 해결하지도 못하고 트럼프 행정부의 이익에도 부합하지 않을 것이다.

 

 

On December 15, the Trump administration designated illicit fentanyl and its “core precursor chemicals … such as Piperidone or other Piperidone-based substances,” as a weapon of mass destruction (WMD). Some families of fentanyl victims may consider the designation a welcome Christmas gift; others may see it as merely tough posturing. The designation does, in fact, significantly intensify the criminalization of fentanyl trafficking, dealing, and even, potentially, use. It reinforces the Trump administration’s overall conceptualization of drug policy as centering on maximum-strength militarized supply-side measures while reducing access to treatment. The implications range from domestic law enforcement to foreign policy. There is little clarity so far as to how the Trump administration intends to use the WMD designation. But it sets up a basis for more military counternarcotics actions abroad and intensified criminalization of drug dealing and use at home. 

Why now?

The first Trump administration initially had the idea to designate fentanyl as a WMD, but internal pushback halted that move. At the time, key agencies, such as the Drug Enforcement Administration, said they had adequate tools to deal with fentanyl. But activists, including a segment of families of victims of fentanyl overdose, became staunch proponents of the idea. Soon, they were lobbying the Trump and then the Biden administration to make the designation. The second Trump administration resurrected the idea, and in the spring of 2025, it almost announced the designation. Once again, internal discussions delayed the move—until now.

Fentanyl’s WMD designation fits into the Trump administration’s overall conceptualization of drug policy. The policy heavily centers on maximum-strength and unprecedented supply-side measures, such as lethal military strikes against alleged drug boats in the Caribbean and the Pacific and the designation of now 15 criminal groups in Latin America as “foreign terrorist organizations.” These moves have coincided with decisions by the administration to gut funding for treatment and harm reduction and resurrect obstacles to access to treatment. 

The legal code and international treaties

The primary U.S. legal statute pertaining to the use of weapons of mass destruction is 18 U.S. Code § 2332a, which criminalizes the use, attempt to use, and conspiracy to use or threaten a WMD against people within the United States, U.S. nationals outside the United States, U.S. property abroad, and in circumstances that affect interstate or foreign commerce. Penalties range from life imprisonment to the death penalty.

The mere possession of a WMD—in this case, fentanyl—does not immediately trigger domestic terrorism charges. Under 18 U.S. Code § 2331, the possession and use of a WMD can be classified as domestic terrorism if the intent is:

1. To intimidate or coerce a civilian population.
2. To influence the policy of a government by intimidation or coercion.
3. To affect the conduct of a government by mass destruction, assassination, or kidnapping.

The lack of detailed specification in the Trump administration’s executive order as to what fentanyl precursors are designated as WMDs is perhaps meant to avoid the perennial problem of drug trafficking networks altering the chemical formulas to circumvent scheduling. However, this will create legal and control challenges. Businesses and foreign countries will not know when they are vulnerable to accusations by the Trump administration of enabling WMD terrorism through inadequate controls.

Domestic implications

The designation of fentanyl as a WMD not only allows federal law enforcement agencies to have jurisdiction, but it also significantly prioritizes their efforts to counter fentanyl. The Trump administration’s executive order specifically tasks the Department of Homeland Security (DHS) and the Department of Defense to take anti-fentanyl actions under the new WMD designation, though it doesn’t specify which actions.

However, it remains to be seen whether agencies such as the DHS and the Federal Bureau of Investigation will treat fentanyl trafficking in the same way as, say, a potential plot to detonate a radiological weapon. For one thing, WMD terrorism conspiracies are very rare, whereas fentanyl trafficking and dealing are ubiquitous, given the vast amount of consumption and users in the United States. The volume and frequency of dealing on U.S. streets overwhelm law enforcement resources.

Moreover, even for the DHS, it is unclear how the law enforcement prioritization that normally follows such a designation will mesh with the Trump administration’s focus on arresting and deporting undocumented migrants. Already, that focus has diverted Homeland Security Investigation resources and attention away from efforts to counter terrorism, transnational criminal organizations, and child abuse and trafficking, as well as other missions, with thousands of investigators reassigned to arrests and deportations of unauthorized migrants.

The WMD designation could lead to increased penalties for drug dealers, including the death penalty for dealers whose doses lead to deadly overdoses. Already, various U.S. states have laws that allow the distribution of a lethal dose be charged as a homicide. President Donald Trump has called for the death penalty for street drug dealers, even as he has pardoned some of the most notorious and top-level drug traffickers, including a crucial enabler of the Sinaloa Cartel. The Sinaloa Cartel and the Cartel de Jalisco Nueva Generación (CJNG) are the principal traffickers of fentanyl to the United States.

Yet many dealers are, in fact, drug users themselves, such as high school and college kids, who give some of their own contaminated drug supply to their friends, who then overdose. Subjecting them to the death penalty under WMD charges would serve little purpose and may discourage them from calling 911 during an overdose. Users may become afraid to purchase overdose-reversing naloxone.

Sentencing aside, WMD offenses fall under federal jurisdiction. If the WMD designation is interpreted to mean that all fentanyl-dealing cases in the United States are henceforth tried in federal courts, sentences for dealing could become longer. Diversion away from imprisonment could decrease since drug courts that offer such diversion operate primarily at the state and local levels. The overall outcome could be that many more people in the United States are imprisoned for fentanyl charges for much longer.

Will the WMD designation trigger further connections to alleged terrorism conspiracies? So far, the Trump administration has not attempted to use the designation of entities such as the Sinaloa Cartel to charge U.S. dealers or U.S. users with providing material support to terrorists—charges that are certainly possible under the material support statutes. But the WMD designation increases the legal risks of such prosecution efforts.

International implications

The WMD designation now allows the Trump administration to charge members and sponsors of the Sinaloa Cartel and CJNG under WMD terrorism charges. Those who advocate that the U.S. military strike the two cartels in Mexico, which Trump has said he is open to, will also feel emboldened by the designation.

There is also a possibility that the WMD designation could encourage the Trump administration to expand its range of possible military targets beyond the cartels and their labs in Mexico. Such an expansion could include countries like Guatemala, which serves as a transit point for the smuggling of fentanyl precursors (now also designated as a WMD). An extreme measure would be for the Trump administration to militarily target container ships, where fentanyl precursors are often hidden among legal cargo. Such actions would disrupt international commerce and violate international treaties.

Another dramatic foreign policy measure would be for the Trump administration to charge fentanyl precursor networks in India and China as assisting in WMD proliferation and terrorism, and potentially treat them or their assets as military targets, including in international waters. Such an approach would massively escalate tensions with China and further undermine the Trump administration’s difficult relations with India, weakening efforts to court India for countering China’s expansion in the Asia-Pacific region. But so far, China has been very adroit in its fentanyl diplomacy with the Trump administration, delivering little in exchange for tariff reductions and deploying effective counterpressures, such as its own tariffs, restrictions on rare earth exports, and boycotts of U.S. products like soybeans.

Far more productively, the Trump administration could seek to use mechanisms such as the Proliferation Security Initiative, a global effort to counter the smuggling of nuclear materials and components by screening and sealing containers. The Trump administration could promote the screening of a larger portion of global cargo for other contraband, such as the WMD-designated fentanyl precursors.

There is also the possibility that the Trump administration could pressure other countries into adopting a WMD designation for fentanyl and a range of its precursors. And why stop at fentanyl? Other synthetic opioids, such as nitazenes (spreading in Europe) or cychlorphine (emerging in the United Kingdom), are even more lethal than the fentanyl-class drugs. 

If designating potent synthetic drugs as WMDs became a trend, we may end up not with more effective counternarcotics supply measures, but with diluted controls on nuclear, radiological, chemical, and biological weapons. Such an outcome would neither address America’s fentanyl crisis nor serve the Trump administration’s interests.

 

 

 

 

 

 

 

Will designating fentanyl as a WMD misfire? | Brookings